作为教育强国建设的战略基点，基础教育是整个教育体系的基座，是落实立德树人根本任务、支撑教育科技人才一体发展、促进社会公平的基础工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央引领并推动我国基础教育改革发展取得历史性成就、发生格局性变化。立足“十五五”开局起步与教育强国建设纵深推进的关键节点，2026年全国基础教育工作会议系统部署基础教育高质量发展重点任务，为新阶段基础教育改革发展标定方向、明确路径。新发展阶段，我国基础教育正在发生一场系统性跃升和质变，传统治理方式面临根本性冲击。构建现代基础教育治理体系，推动基础教育从“管理引导”向“协同赋能”治理范式跃迁，是建设高质量基础教育体系的必然选择。
新时代以来，党中央于2018年和2024年两次召开全国教育大会，接续推动基础教育在战略定位、育人价值、系统生态、资源形态、供需关系等方面发生深刻变化。这些变化标志着基础教育发展方式与运行逻辑的重塑，颠覆了传统管理方式的运行条件，提出基础教育治理范式跃迁的迫切要求。
（一）战略定位从“民生要务”向“强国基点”的强化，要求拓宽基础教育治理的全局视野
党和政府始终高度重视教育，但在不同历史时期，中央在整体工作布局中对教育事业的部署定位有所不同。在党的十七大、十八大、十九大报告中，教育都被部署在民生板块，基础教育发展与治理逻辑重点围绕“全面发展”“公平普惠”展开，聚焦解决教育民生问题。在向“第二个百年奋斗目标”进军的新阶段，党的二十大将教育、科技、人才统筹布局，作为高质量发展的“第一支撑”。基础教育从“民生要务”升级为支撑教育强国建设的“战略基点”。除继续强调满足民生需求的基本功能外，其“为党育人、为国育才”的使命更加凸显。特别是在提升人才自主培养水平、夯实创新人才培育根基、助力科技创新突破等方面，基础教育肩负着更加重要的战略重任，在党和国家事业发展全局中的战略定位更加明确、更加突出。这就改变了基础教育发展的坐标系，赋予基础教育治理全局视野，要求增强基础教育治理的系统性、整体性。围绕落实立德树人根本任务，正确处理支撑国家战略与满足民生需求的关系，成为基础教育治理面对的基本问题。
（二）价值内核从“知识本位”向“成长导向”的转移，要求重新校准基础教育治理的逻辑原点
知识本位的教育观念模式，以知识点理解、记忆背诵、强化练习为主要方法，以学业成绩与升学情况为质量标准，形成了指标化、功利化的治理惯性，导致立德树人目标偏离。在教育数字化、智能化快速发展背景下，我们需要重新考虑“知识学习”与“全面发展”和“能力建构”的关系。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《教育强国纲要》）、《教育发展“十五五”规划》和2026年全国基础教育工作会议进一步强调和部署“促进学生健康成长、全面发展”，推动基础教育价值加快向“健康第一”“以学生成长为中心”转变。这就需要摒弃知识本位的功利化、指标化、统一化治理思维，将学生全面成长、素养提升、身心健康、个性发展作为衡量教育质量、优化教育体制机制、制定教育政策、配置教育资源的最终依据，作为基础教育治理的根本出发点，围绕立德树人根本任务构建全新的治理逻辑。
（三）系统生态从“相对封闭”到“开放共生”的重构，要求增强基础教育治理的协同效能
以知识学习为核心的学校相对封闭，教育资源单纯依靠政府纵向配置，育人场景单一，办学活力不足。相应地，其教育治理也高度依赖政府行政管控，学校缺乏办学自主权和主动性。新时代背景下，学校边界持续外延，育人场景从传统校园课堂延伸至家庭、社区、场馆和企事业单位，“教联体”建设已成为基础教育改革的重要任务，正在形成多主体参与、多场景支撑的开放育人生态。这种新生态逐步打破资源的纵向配置模式，削弱了行政科层治理的运行基础。为有效整合家校社育人资源、开辟多场景育人空间，必须打通家校社合作共育制度政策壁垒，搭建协同共治框架，为多主体赋能，全面增强协同效能。
（四）资源形态从“静态存量”到“动态生成”的变迁，要求拓展基础教育治理的工具弹性
在过去学龄人口相对稳定、办学模式基本统一的背景下，基础教育资源呈现典型的静态存量特征，资源配置依托行政区划、编制岗位、校舍经费、师资配比等，统一标准、固定时间进行粗放式分配，资源种类单一、数量有限、增减相对稳定，对应的治理工具和调配机制刚性固化，缺乏灵活调整与动态适配能力。当前，学龄人口变化叠加数字技术全面渗透教育领域，基础教育资源形态发生颠覆性变迁。依托智慧教育平台，优质师资、课程、教研资源实现跨域流通，人工智能、社会场景持续生成个性化、多样化育人资源，资源从固定存量转变为可流动、可调整、可按需生成的动态要素。资源形态的动态革新，使得刚性、静态的治理工具开始失效，固化的资源调配模式无法适配资源全域流转、动态迭代的要求。这就亟须持续拓展基础教育治理工具的弹性，突破标准化、刚性的治理框架，开发数字化、智能化治理工具，构建动态测算、灵活调配、随需赋能的治理机制。
（五）供需关系从“标准化供给”到“多元适配”的转型，要求改变基础教育治理的响应机制
随着基础教育全面普及、适龄人口总量回落，教育供需关系发生结构性反转，家长对子女素养培育、身心健康、个性化成长的多元品质需求不断增长，标准化供给、集中化治理模式日益受到严峻挑战，表现为家校矛盾日益突出和校外教育市场的强劲发展。供需结构的反转，消解了传统治理的基础，固定的问题、固化的流程、僵化的应对模式无法匹配差异化、动态化、复杂化的教育需求，也难以匹配与复杂社会场域联结越来越紧密的教育生态。教育服务亟须从标准化统一供给向分散化、定制化、多样化供给转型，教育治理的目标、主体、资源配置方式亟须全方位重塑。必须打破标准化、科层化的统一管控模式，构建具备动态感知、弹性适应、多点响应能力的治理体系，实现治理机制与多元教育需求的适配。
立足我国基础教育已经和正在发生的深刻转变，面向教育强国建设与“十五五”发展战略部署，我国基础教育治理必须实现从标准化供给、行政化管控的静态治理向资源适配、主体赋能的动态治理转变，围绕落实立德树人根本任务，以为学校、教师、学生赋能为目的，以强化政府、学校、家庭、社会协同为方法，走出一条中国特色基础教育治理现代化之路。
（一）治理主体：从单边管控到党政统筹、多元协同
在以普及率、办学条件、考试成绩等外部绩效指标为牵引的发展阶段，基础教育高度依赖政府提供的教育规划、教育标准、资源配置、评价考核等事务，行政强势、学校弱势是必然结果。在以全面育人为核心的高质量发展阶段，教育资源更加泛在灵动，教育质量标准更加多元，教育需求更加多样，这些都使得学校自主、家庭和社会各主体有效参与变得不可或缺。因此，迫切需要构建党政统筹、政策引导、学校主责、家庭与社会各主体参与的协同治理新格局。一是坚持党的全面领导。教育政策的制定与实施、教育资源的配置与优化、教育质量的提升与保障等各个环节，都要在党组织的坚强领导下有序开展；要完善中小学党组织领导的校长负责制，将党建引领贯穿办学治校、育人育才、治理运行全过程。二是清晰界定政府履职边界，推动政府从全能型管理者转向制度政策供给、基线标准制定、资源统筹配置、办学行为监管的赋能型主体，以“清单管理”方式防止行政干预学校的微观办学管理，支持学校自主管理、自主创新。三是激活教育主体活力，以育人为中心、以学校为主导，推动家庭、社会各方面育人职责法定化，清除教育要素资源跨领域流动的制度政策壁垒。
（二）组织架构：从垂直科层到横向网格
习近平总书记指出，建设教育强国要正确处理“规范有序和激发活力的关系”。保证规范有序有两条路径：一是推动依法治教；二是依靠垂直管理构架，通过政策和行政指令实现。事实表明，第二条路径的运用必须有限度，行政指令过细过密，基层就会左支右绌，无所适从，失去主动性和活力；层层传导也会导致信息失真和选择性执行。在人口、技术等因素带来不确定性剧增的背景下，创新因素也在最基层孕育，教育工作越来越难以从顶层作过细规划和指挥。上级行政指令须更“粗”，教育法律法规则要更“细”。当前，基础教育融合发展特征明显，从“五育融合”到校内的跨学科、跨学段合作，再到家校社合作，需要淡化垂直管理、拓展横向网络化治理组织架构，在党和政府方向引领、资源支持、制度供给下，打破部门、区域、校际、学科、学段壁垒，调动各主体积极性，培育多样化合作机制和平台。
（三）治理手段：从静态管控到数智赋能
需求常态化、资源静态化、育人模式标准化，决定着经验式、控制式治理模式的有效性。学龄人口下降对教育形成“排浪式”冲击，城乡、区域、校际分布不平衡和流动性增加，原有治理手段和经验模式难以应对。教育需求分化、诉求多元化、场景多样化、创新点增多、风险点增加，与人工智能辅助决策技术发展、数字治理体系建立同步，数智赋能教育治理是大势所趋。在治理实践中，数智技术从根本上改变了经验式、控制式治理的运行基础，推动治理手段从静态管控转向动态赋能；依托全国统一的教育大数据体系，打破城乡、区域、校际数字鸿沟与资源壁垒，可实现优质资源全域覆盖、精准交互，为协同赋能的治理新范式提供强大支撑。
（四）动力机制：从行政主导到多规则协同
传统治理范式运行以行政规则为主，依托政策指令、考核压力达到管控的目的，强调标准化、统一性、执行力。在这套规则之下，教育规律、办学规律与学生成长规律就有可能被忽视，学校办学活力与教师创造力往往受到挤压。在党政统筹、多元协同的治理网络中，法律法规、行政规则仍然发挥主导作用，但行政规则需要为学校自我组织管理、社会参与和教育生态发育让出足够的空间。社会参与的积极性、社会协同的有效性，与行政规则并不激励相容甚至相互抵触。法律法规须细化主体权利义务，规定责权边界；行政规则立足底线思维，严控办学风险，规范办学秩序，守住教育公平与公益属性；教育规律居于核心地位，严格遵循立德树人与青少年成长规律，重构育人、办学、评价的核心逻辑；市场规则坚持合规有序补位，聚焦技术创新、特色服务、资源扩容，规避逐利异化风险；社会非正式规则是育人共同体运行的“黏合剂”和“润滑剂”，助力突破合作障碍、凝聚治理共识。治理动能向多规协同转换，将突破教育活力不足的困境，实现规范与活力、公平与质量、统一与多元的动态平衡。
以协同赋能为核心范式的治理变革，是我国基础教育为应对挑战、驱动创新而开始的一次系统性重塑。目前，我们只能发现端倪、预测方向，成熟有效的模式需要在实践中探索积累。结合《教育强国纲要》和“十五五”教育规划部署的重点改革，可从以下几方面寻求突破。
（一）以评价改革为牵引，凝聚教育治理的价值共识
教育评价改革是教育治理范式跃迁的“总开关”，对激发学校育人活力、拓展教育资源、构建协同育人网络、推动一线和基层教育创新至关重要。一个地方如果继续用“高分名校”来衡量教育发展成绩，那么国家倡导的“全面育人”理念和政策就难以得到落实，基础教育的“质变”就不可能发生。政策存在梗阻问题的一个重要原因就在于观念共识的缺乏，而旧观念就寄生于旧的教育评价体系。需要打破地方政府、学校、家长在“高分名校”这个“质量”标准上的“共识阵线”，消除教育评价改革的第一重阻力。为此，教育评价改革在解决了“如何评”的技术问题之后，更重要的是要解决“谁来评”、评价结果“如何用”的体制机制问题。要以科学的教育评价重新定义教育机会和教育资源的分配规则，让进行改革尝试的学校、教师、学生成为受益者，改革才能顺利推进、全社会的新共识才能形成。教育评价改革必须从区域、学校做起，树立正确的教育政绩观是前提。要建立区域义务教育“基本质量”常态化检测体系，引导义务教育学校落实全面育人任务；要建立适应高中阶段学校多样化发展的学校分类评价体系，引导各高中学校按照各自定位办出特色、办成优质；要建立科学的学生评价体系，引导教师、家长改变教育观念和模式，关注和赋能孩子成长。
（二）以管理体制改革为载体，提升政府统筹能力
倡导政府对学校进一步放权松绑，并不意味着削弱政府对基础教育的统筹能力，反而还需要加强。一方面，需要增强市县党委、政府对教育改革发展的统筹领导能力。目前多数县市分管教育工作的行政领导不是地方党委常委，在重大决策中话语权严重缺失；许多市县地方党委教育工委由党委宣传部负责人兼任，影响党委对县市教育工作的全面领导职能发挥。地方教育行政部门在校长任命、教师招聘方面缺乏主导权，削弱校长教师选拔精准性和适配性。因此，迫切需要理顺地方教育领导管理体制，健全地方党委教育工作统筹领导机制，专业归口校长教师聘用权责。另一方面，要科学谋划市县结合的基础教育管理体制改革。当前，市域内县级财政能力分化明显，学龄人口跨区域流动趋势增加导致办学条件和师资县域配置难度加大，中考招生市域统筹与中小学以县为主办学管理不匹配，职普融通、高中多样化发展在县域层次也难以统筹，增加市域基础教育统筹权，探索“市县结合”的基础教育管理体制改革已经势在必行。要明确需要市域统筹的优先事项，包括规划市域城乡学校布局，缩小区县义务教育发展差距；推动高中阶段学校多样化发展和职普融通；科学动态配置教师编制、岗位和其他教育资源；统筹开发市域校外教育资源，提升市域基础教育数据治理水平等。市县结合的管理体制不仅仅是县级和市级的教育管理权分配问题，必须同时考虑市县政府与基础教育学校集团、学区之间的权责配置，以及社会化教育资源开发利用的平台和机制问题，在市域层面探索搭建现代基础教育治理体系的框架。
（三）以现代学校制度为核心，搭建协同治理基础框架
学校是协同育人网络的核心枢纽，是整个育人网络中信息流转、资源聚合、任务分发、多方联动的中枢，是国家教育政策落实的“最后一公里”；学校治理是基础教育治理的重心。当下基础教育改革已进入真正的“深水区”，基础教育治理的矛盾突出体现为政府与学校的关系错位。政府在放宽对学校行政控制的同时，需要推动学校建立起内部民主管理、外部横向协同的治理结构。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对现代学校制度有清晰表述：依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。新时代现代学校制度建设需要进一步突出党的全面领导，核心仍是厘清政校关系，落实学校法人地位，充分保障学校办学自主权；同时，建立与社会各方面协同共治的体制机制。现代学校制度建设，必须植根于学校办学管理改革创新过程中对自主权的实际需求。放什么权、放多少权，取决于学校自身的“议价能力”与“担责能力”，这是政府与学校基于具体改革事项的合作共谋。要进一步理顺学校党的领导体制，明确学校党组织的领导核心作用，选优配强“教育家型”党组织书记。在学校集团和学校层面，搭建政府、学校、社会共同参与的治理框架，完善学校集团治理体制，推动学校层面健全家校社协同治理机制。
（四）以数智赋能为引擎，推动治理效能整体跃升
数智化转型是驱动基础教育高质量发展的核心引擎，也是突破传统治理层级壁垒、信息不对称、经验决策等弊端的关键抓手。依托智慧教育平台、大数据监测、智能预警等技术手段，重构基础教育治理逻辑和组织形态，加速治理范式整体性跃迁。依托数字技术，将原有垂直管控链条转变为纵横贯通、实时联动的协同治理网络，实现政府、学校、家庭、社会数据互通、资源共享、权责联动；同时，依托学情分析、资源预测、办学条件监测等智能模型，实现区域、学校、师生差异化需求的精准匹配，推动治理决策向数据驱动、事前预警、精准施策转变。数智赋能不是简单的技术工具叠加，而是对治理流程、参与规则、资源形态的系统性重塑。通过有效激活多元育人主体活力，推动基础教育治理在精准度、协同度、敏捷度上实现整体跃升，从而为“协同赋能”治理范式落地见效提供坚实保障。