小规模学校的发展，既是一个全球性的教育问题，也是现代化进程中教育发展的必然要求。在我国国家政策层面，乡村小规模学校指不足100人的村小和教学点;而在实践层面，乡村小规模学校的情况则更为复杂多样，当其人数小于100人时，还可以分为有独立代码的乡村小规模学校和无独立代码的教学点，其中有独立代码的乡村小规模学校又可以分为完小(具备初级小学一至四年级和高级小学五至六年级的学校)和初小(具备初级小学一至四年级的学校，也称非完小)。据教育部官方数据，2018—2022年，全国小学数从16.18万个减少到14.91万个，减少7.85%;全国教学点从10.14万个减少至7.69万个，减少24.16%。全国范围内，小学数和教学点数减少的趋势仍在持续，其中小规模学校数量下降已成为乡村教育的一种“新常态”。因此，小规模办学、小班额教学将成为我国乡村教育必然经历的发展阶段。

然而，在鼓励生育的国家政策和出生人口减少的现状之间，在城镇化发展与乡村振兴推进的发展战略之间，形成了两股相互交织的巨大张力。新生人口的减少和人口流动的向城化是当前不可逆转的趋势，必然导致乡村常住人口、教师和学生流失，从而使乡村小规模学校的存在和增加成为必然。但是从教育公平、教育质量、教育结构和教育效益等多重角度考虑，乡村小规模学校的“撤”与“留”，成为关涉区域资源配置的首要问题。尤其是“留”如何建好，突破“小”的局限，发挥“小”的优势，是教育强国建设过程中乡村教育振兴的切入点和破解乡村教育高质量发展的突破口。政策制定是资源配置的有效手段，是改革创新的路径体现，是教育发展的前置条件。因此，本研究从国家战略与社会环境的发展脉络出发，跳出教育看教育。首先分析国家战略背景下教育政策演进与教育实践反馈，然后分析地方政策的政策文本内容，并提炼其与国家政策的互动模式，进而发现国家政策与地方政策文本互动的特征与走向，是教育强国建设目标下区域资源优化配置和乡村小规模学校发展的政策优化起点。

一、国家战略调整中乡村教育的政策演变与乡村小学变化

乡村小规模学校作为我国乡村组织和教育体系的重要组成部分，在教育发展的不同阶段发挥着不同的兜底作用，特别是为“扫盲”、“普九”、脱贫攻坚奠定了重要基础。乡村小规模学校经历了“村村办学、一村一校”，到鼓励撤点并校，再到保留、恢复校点的不同时期，国家战略和教育政策的阶段性变化和重心转移清晰可见。但是从全国范围来看，全国小学数、乡村小学数、乡村教学点数减少的趋势仍在持续，乡村教学点减少的趋势有所缓解(见图1)。

（一）传统城镇化背景下，农村劳动力向城市流动，乡村学校和教学点迅速减少

2000年，党的十五届五中全会将推进城镇化上升为国家战略，市场经济发展加快，各类资源要素向城市聚集，城市快速发展，大量农村人口涌入城市，农村学龄人口随之减少。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)指出，在“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则下，适当合并农村小学和教学点。农村义务教育学校布局调整大幕就此拉开。该政策使我国乡村学校和教学点数量锐减。有数据显示，1997—2012年，全国乡村小学数量减少了35.8万所，减幅达69.79%，平均每天消失65所乡村小学(曹长德，汪洋，2017)。布局调整政策在很大程度上改善了乡村学校的办学条件，促进了教育资源的合理分配，但急剧减少的乡村小学带来的负面效应也相伴而生:乡村儿童上学距离变远，交通隐患突出，孩子因寄宿学校而与父母缺乏交流，辍学率反弹(钟镇国，2021:2)。同时，乡村学校作为乡村的文化中心，师生的流失和学校的撤并使乡村文化日渐凋敝。

（二）新型城镇化背景下，鼓励生育政策不断出台，乡村学校和教学点减速放缓

第一，新型城镇化持续推进，重点关注城乡发展一体化，提出在城与乡之间建立联系。工业化和新型城镇化作为现代化发展的必经之路，其推进的步伐并未停止。一方面，乡村地区的人口向城市迁移，2011年我国城镇化率达51.27%，城镇化进程过半。与之相应的优质教育资源也不断向城市聚集，从而导致乡村人口和教育面临“空心化”，以至于部分小规模学校出现“空壳化”现象。另一方面，城镇化带来的人口密集的结构变化和人口流动的趋势变化，也引发了国家对城镇化质量内涵的关注，即人的城镇化。2012年党的十八大提出“城乡发展一体化”“全面建成小康社会”，同年的中央经济工作会议首次正式提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。这是在新的发展阶段提出的具有中国特色的新型城镇化，其本质是“让农民在城乡之间可进可退”，寻求城镇和乡村的一种联系和动态平衡。

第二，人口总量减少趋势不可逆转，将对乡村教育产生结构性和持续性影响。随着我国人口发展呈现总量增速减慢、老龄化程度不断加深等重大转折性变化，2015年10月，党的十八届五中全会明确提出“全面实施一对夫妇可以生育两个孩子政策”，全面二孩政策随即于2016年1月1日正式实施。2021年，中共中央政治局会议审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女的政策及其配套支持措施。对生育政策的不断调整完善，是中央基于我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征而作出的重大战略决策。但截至目前，我国近三年的新增人口数仍在持续减少。也有研究预测，农村义务教育在校学生规模受全面二孩政策影响小于城镇教育(李玲，杨顺光，2016)。在鼓励生育的政策牵引和人口发展的现实特征下，乡村小规模学校生源减少、办学规模缩小的趋势可能还会延续，小规模学校的建设完善和质量提升正在从乡村治理和教育发展的问题边缘走向核心。

第三，从城乡义务教育统筹推进的视角来看，加强对乡村学校的重视和建设。乡村学校和教学点锐减产生的一系列问题不断凸显，2012年发布的《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(国办发〔2012〕48号)，对一些地区出现的盲目、非理性“撤点并校”行为紧急叫停。2015年发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发〔2015〕67号)，明确提出要加快探索建立乡村小规模学校办学机制和管理办法，保障当地适龄儿童就近入学。2016年发布的《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发〔2016〕40号)指出，努力办好乡村教育，合理布局学校，采取多种措施补齐乡村教育短板;改革教育治理体系，提高政府教育治理能力，完善乡村小规模学校办学机制和管理办法，全面加强思想政治教育，逐步形成中国特色的现代学校制度。2015年，国务院还出台了《乡村教师支持计划(2015—2020)》，提出必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位，到2020年，努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍。国家先后实施了“校安工程”、农村初中工程、营养改善计划、“全面改薄”等重大工程项目，在这些项目的叠加作用下，贫困地区的办学条件得到大幅改善，乡村教育取得跨越式发展，部分乡村小规模学校得以保留。

（三）乡村振兴背景下，重视义务教育优质均衡发展，乡村学校和教学点质与量得到兼顾

乡村振兴战略对乡村教育发展提出了更高要求。2017年党的十九大正式提出乡村振兴战略，并将其写入党章，标志着中国特色社会主义城乡关系进入新的历史时期。这是我国继新农村建设、美丽乡村建设之后，政策的进一步升级和延伸，国家将以战略的高度来支持和推动乡村发展，进而实现共同富裕。乡村振兴战略要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。人，作为发展的根本要素，有机联动着乡村振兴的五个方面。乡村的振兴离不开文化，更离不开教育。因此，只有依靠教育，才能振兴乡村，以人才振兴激活乡村振兴内生动力，以教育振兴支持乡村振兴(王学男，2018)。乡村小规模学校标准化建设可谓检验城乡一体化发展水平的尺子，也将成为驱动整个乡村发展的齿轮，传动出人才红利。乡村小规模学校是产业发展和人才培养的起点和根基，是乡土文化传承与创新的重要载体和敏感末梢，是现代治理和党的建设的战斗堡垒和基层单位，具有政治、教育、社会、文化、经济方面的多重功能。 国家印发的多个涉农政策文件为乡村小规模学校的优质发展提供了政策支持。2021年2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(中央一号文件)发布，其中明确提出“建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。提高农村教育质量，多渠道增加农村普惠性学前教育资源供给，继续改善乡镇寄宿制学校办学条件，保留并办好必要的乡村小规模学校”。同时，提出“2021年基本完成县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类”，为科学优化乡村区域教育资源配置、乡村小规模学校发展提供了重要的政策依据和发展环境。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出城镇化建设主战场由城市转向县城，与乡村振兴政策相呼应。

2018年以来，乡村小规模学校的建设发展越发受到重视，明确的建设目标和政策依据相继出台。2018年发布的《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》(国办发〔2018〕27号)，就学校的合理布局、加强改善提出了具体要求，指出以“科学评估、应留必留、先建后撤、积极稳妥”的原则，妥善处理撤并问题，并从总体要求、统筹布局规划、改善办学条件、强化师资建设、强化经费保障、提高办学水平、加强组织保障等维度，对乡村小规模学校建设提出了指导性意见。自此，大规模的乡村学校和教学点撤并运动告一段落，而重塑乡村小规模学校被提到战略高度。2021年9月13日，教育部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅联合印发的《关于编制义务教育薄弱环节改善与能力提升项目规划(2021—2025年)的通知》(教财厅函〔2021〕16号)提出，继续改善规划保留的乡村小规模学校办学条件，多种方式保障学校开齐开足国家规定课程，进一步强化乡村小规模学校的质量保障。2023年7月，教育部办公厅印发了《教育部关于加快建设高质量乡村教育体系推进教育服务乡村振兴工作的意见》(教发〔2023〕2号)，从统筹推进教育系统乡村振兴工作的角度，提出“高度关注小规模学校，特别是在校生为零的乡村学校，加强城乡寄宿制学校建设，满足学生寄宿需求”，“发挥乡村学校教育浸润作用。支持乡村学校建设成为乡村教育、文化中心，作为传播知识、文化交流、科技推广、移风易俗的重要平台”。这是在乡村振兴背景下，对小规模学校新形态、新特征、新功能的关注与重视。

义务教育均衡发展由基本均衡向优质均衡层次递进。2023年6月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，加快推进国家基本公共服务均等化，推进基本公共教育服务覆盖全民、优质均衡，提出要全面保障义务教育优质均衡发展，并对义务教育在促进区域协调发展、城乡整体发展、校际均衡发展、群体公平发展和民族地区教育发展等方面提出了更为细化的要求。其中明确指出，“科学制定城乡学校布局规划，进一步加强寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校;全面推进城乡学校共同体建设，健全城乡学校帮扶激励机制，确保乡村学校都有城镇学校对口帮扶”，强调了乡村小规模学校的目标是“办好”，标准是“必要的”，同时对实现路径和激励机制加以说明。这是自2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》第一次将“均衡”作为义务教育发展的指导思想和发展方向以来，18年之后再度将“均衡”置于基本公共教育服务体系中更优先的位置，同时强调“优质”。

追溯过往，2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》提出，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”，第一次把促进义务教育均衡发展上升为各级政府的法定义务;2007年，党的十七大报告提出促进义务教育均衡发展，该思想首次出现在党的政治报告中;2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》把推动义务教育均衡发展列为重要内容;2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》统筹部署了义务教育均衡发展布局。2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，再次对“均衡”提出新的要求，更加注重义务教育的质量提升和内涵发展。该政策文件明确提出:市、县合理规划并保障足够建设用地，加快城镇学校扩容增位;保障优先发展乡村教育，科学制定城乡学校布局规划，进一步加强寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校;通过全面推进城乡学校共同体建设，健全城乡学校帮扶激励机制，确保乡村学校都有城镇学校对口帮扶，在学校管理、教育教学、学生发展等各方面提升乡村教育的质量。上述系列政策，不仅是对义务教育从基本均衡向优质均衡的纵深推进，更体现出义务教育发展在城乡一体化视野下的区域性、协调性和系统性。

二、地方政府对区域资源配置和乡村小规模学校的政策回应

地方政府是国家制定的具体法律和政策的执行者，各级地方政府在纵向的职责配置上高度一致，具有“职责同构”的特点(谢庆奎，2003:186)。因此，为贯彻落实《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》(国办发〔2018〕27号)，地方政府配套出台了有关政策或举措，与国家政策进行互动，“以政策贯彻政策”是地方执行和传导上级政策的典型响应措施(王厚红，2023)。基于政策运行的机制，本研究对31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的教育行政部门官方网站进行检索，对省级层面的相关配套政策进行收集、梳理与分析，发现各个省份在落实加强乡村小规模学校的政策文本中，体现出的价值取向、政策内容、执行空间和央地关系等，在系统性视角、创新性理念、操作性路径上均表现出了因省制宜、各有侧重的差异性特征，形成了政策体系“多元一体、相互协调”的新格局。

（一）通过细化省级配套政策全面落实国家教育政策

总览全国省级配套政策数量和主题分布情况，发现省级层面主要通过直接相关或者间接相关的方式颁布相关政策，直接相关的政策内容主要集中在加强“两类学校”建设、乡村小规模学校标准上，间接相关的内容主要是个别省份开始注重财政投入及其结构效益、统筹推进县域城乡一体化发展等(见表1)。从区域分布上看，没有明显的区位特点与规律，对于乡村小规模学校的政策落实程度，更多是根据各个省份的实际基础、发展需求、治理特征进行综合考虑。因此，我国乡村小规模学校的建设与发展，在政策制定、理论研究和实践探索三个横向维度上，在时间发展的动态纵轴上，都很难找到一劳永逸的答案，需要更完善、更灵活的政策体系、弹性空间和理性底线。

全国大部分省份专门配套印发了省级关于加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见;河北省、江苏省、安徽省、福建省、四川省、江西省、海南省、陕西省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区研制印发了乡村小规模学校建设标准;安徽省、湖南省、广东省、四川省印发了针对小规模学校的教育财政投入增加、教育经费效益提高的政策文件。其中，各个省份的乡村小规模学校建设标准，是在各个省份义务教育学校办学基本标准基础上进一步细化的定向化设置，是“国家指导性要求+省定标准+特定标准”的不断聚焦和明确，是国家战略性要求、地方差异性标准、学校操作性标准的深化落实，是刚性底线要求与弹性执行空间的有机结合，体现了国家抬高乡村教育底线的决心，以及地方政府和教育行政部门对以乡村小规模学校为代表的乡村教育的高度重视和敢于破题。

（二）地方积极进行创新性探索与实践性响应，用好国家政策弹性空间

小规模学校的显著特征是分布上点多、面广，这一特点往往带来资源配置难题和校舍闲置问题等。为了解决这些问题，政策层面已经在全国范围内进行了学校布局调整和撤并工作，但这一工作也引发了一些新问题。鉴于此，各个省份在把握国家政策底线的基础上，对“省定标准”进行了创新性探索与实践性响应，将本省份现有资源、已有优势、发展规划融于国家政策的配套政策中，充分运用了国家政策给予的政策空间和执行灵活度。如浙江省、河南省、四川省部署统筹优化教育资源布局结构工作，建立城乡学校教育共同体或联盟，以提升乡村小规模学校办学效益和质量、缩小城乡差距为基本目标，城乡学校共同发展;安徽省、河北省结合自身发展优势和区域整体规划，以智慧教育优势补齐乡村教育短板，通过建设智慧校园、优化配置在线教育资源等多种方式保障学校开齐开足开好国家规定课程;广西壮族自治区尤其重视边境小规模学校的全部保留和建设工作;吉林省则注重打造乡村温馨学校的文化内涵。

（三）在多重利益博弈下地方政策的执行出现一定的模糊空间

各个省份对于乡村教育资源的优化配置及小规模学校的建设完善取得了一定成效，乡村学校办学条件基本达到各个省份的省级标准，但是大部分地区还存在小规模学校逐步减少、小规模学校“空壳化”的现象。在乡村小规模学校指向的核心问题———撤与留的操作性标准、描述性定义、发展性指标上，出于多重利益博弈与均衡的考虑，各个省份配套政策缺乏相对明确的政策文本，没有达到对国家政策中宏观方向和发展方向的进一步细化与落实，使得政策执行过程中的核心关键信息存在盲区，对县级以下政府和教育行政部门的政策执行带来较大的困惑，以及可能导致曲解政策初衷的模糊空间。

三、国家与地方政策文本互动的特征与走向

公共政策是国家治理的重要工具，教育政策是教育治理的重要指南。公共政策作为一种分配稀缺资源的资源，是另外一种更加重要的稀缺性“资源”，对于利益相关者而言是一种“元资源”(杜宝贵，2012)，是资源配置的政策工具。因此，地方教育政策和国家教育政策的文本表述与互动方式，对于资源配置方式产生的社会效益和经济效益起着决定性作用。本文通过对国家战略、国家教育政策和地方教育政策的梳理与分析，提炼出乡村小规模学校在教育资源配置中的阶段性变化及其背后的价值取向，并尝试面向教育强国的建设需要，对政策文本的央地互动特征及政策发展趋势进行分析与研判。

（一）价值立场:从效率与规模转向公平与质量

正如斯蒂芬·鲍尔(StephenBall)所言“政策明显是一件‘对价值进行权威性配置’的事情，政策是对价值观的可操作性表达，是‘对法定意图的表述’”(鲍尔，2011:1)。因此，在教育政策制定中，价值问题具有特殊的核心地位(刘复兴，2003:14)。教育政策的价值立场决定着教育政策的方向与定位。针对乡村小规模学校的政策，恰是折射国家战略和教育政策流向的水滴，是国家教育政策价值取向的核心体现。国家战略的演进，牵引社会系统中教育政策的演变，决定城市和乡村发展重心的转移，关系乡村教育资源的配置和乡村小规模学校的存亡兴衰。当前农村教育出现的新情况、新问题，并不是小规模学校撤并或保留、小规模学校和寄宿制学校之间的取舍，而是城镇、县镇大班额学校、乡村小规模学校(教学点)和乡镇寄宿制学校三类学校如何布局、资源如何配置、质量如何提高。这三类学校满足着不同发展阶段、不同群体的差异化教育需求，是国家战略在不同发展阶段重点关注的不同问题和不同的价值倾向的体现。

（二）央地互动:从行政发包转向协调互动

目前，区域教育资源的优化配置和小规模学校的建设完善已经取得了一定成效。教育资源的高效配置和教育公平的纵深发展已逐步纳入各级教育系统乃至各级人民政府的重要工作中。国家战略、国家政策与地方政策三者之间形成了一定的文本互动机制。

一方面，形成了逐级细化、层层落实的政策执行闭环。国家战略决定发展方向，国家政策颁布基于全国平均水平的底线要求，更具统一性;地方政策(一般指省级层面的地方政策)结合各地的可获得性资源与可行性目标，制定具体的执行路径和任务指标，更具地方性、差异性和创新性。

另一方面，政策执行在国家底线倡导与地方有限创新之间创造弹性空间。自上而下、自下而上和上下结合三种基本政策互动模式会影响政策制定的效果。虽然在政策落实的过程中，政策文本和政策执行是按照行政系统和行政层级来进行的，但是在实际运行中，地方政策对国家战略和政策还具有一定的修订和反馈机制。地方更积极主动地作为政策主体参与到政策制定的过程中，在具体执行环节依据国家的底线原则进行因地制宜的创新。这既符合国家目标，又适合地方发展。我国目前的政策执行模式区别于传统的“择优”模式、“折中”(或“共识”)模式、“分包”模式，更多地关注基层视角和民众视角，可以说正在从央地利益博弈走向央地互动共治模式。

（三）县级包干:从职责同构转向有序超越

县级政府没有权力制定政策法规，却是执行国家战略和政策、地方政策的决定性行政单位。各级地方政府在纵向的职责配置上高度一致，具有“职责同构”的特点。在这一模式下，政府纵向的职责配置和机构设置表现为典型的“上下对口、左右对齐”，也即五级政府管理的工作大体一样，机构设置大体一样，并由一个个条条“串”起来，形成条块交叉结构(谢庆奎，2003:187)。在纵向上，县级政府是国家行政结构的向下延伸，涵盖城镇与乡村，是承上启下、沟通条块、连接城乡的枢纽，是我国经济发展和社会治理的基本单元，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，担负承上启下的重要责任。但在实际运行中，仍然采取的是基本的职责归口管理。在政策执行的“最后一公里”却是千头万绪，是多部门、多目标、多任务的整合，是对县级职能部门有限权力的超越和挑战，是对政策落实成效的最后攻坚，更多时候成为依靠个人政策执行力的有限行为。县级教育行政部门在面对乡村教育资源配置和小规模学校撤留问题决策时，常在财政、地税、规划、人事等部门间处于被动之势，事权、财权不匹配。如不采取制度保障或倾斜等措施，政策执行成效的可持续性和人民满意度很难维系。因此，在县级层面，应从宏观上着手教育基层治理的体制机制创新与调整，从微观上赋予教育优先发展的制度保障和权限，从而使初衷美好的国家战略和政策落实不打折、执行不偏离。

目前，从经济社会和人口变化的现实走向，以及与之发展配套的国家政策和地方政策的实施来看，政策的演进发展折射出政府对乡村小规模学校的态度正在从追求“资源优化配置”与保证乡村儿童能“就近入学”“上好学”两者之间寻找一个平衡点。国家政策也正在根据地方政策的文本内容与执行成效进行动态调整，不断打破传统路径依赖和政策执行惯性，确保政策切实执行到“最后一公里”，达到政策供需两者之间的高质量平衡。

来源 |《中国农业大学学报（社会科学版）》2024年第5期

作者 | 王学男，中国教育科学研究院数字教育研究所副研究员；吴霓，中国教育科学研究院教育战略与宏观政策研究所研究员