义务教育在国际权利框架中被定义为儿童和青年（根据特定年龄组）上学的义务，①义务教育实施或其设定年龄在不同国家存在着很大差异。然而，进入21世纪以来，国际义务教育的持续时间和为其设定的年龄上限呈现增加的总体趋势。根据联合国教科文组织（United Nations Educational,Scientificand Cultural Organization，UNESCO）2018年统计的192个国家／地区的数据，义务教育平均年限从2000年的8.89年增加至2018年的10.02年，呈现出较为显著的延长态势。②在全球可持续发展背景下，2015年世界教育论坛通过的《2030年教育：仁川宣言和行动框架》（Education 2030 Incheon Declaration for the Implementation），其中可持续发展目标4提出到2030年“确保提供十二年免费、公立、公平、优质、学有所获的中小学教育，其中至少九年为义务教育。鼓励提供至少一年的免费、义务、优质的学前教育，让所有儿童接受优质的幼儿发展、保育和教育”。近些年来，将免费或义务的学前教育与中等教育纳入各国义务教育法实施范围，成为体现一个国家教育发展水平和基本公共服务供给能力的热点议题。国内外聚焦对延长义务教育的必要性、③可行性、④⑤方向性、⑥有效性⑦⑧⑨等问题取得了一定的研究成果，大多数研究评估了提高义务教育年龄对成年后的教育成就、就业、收入以及犯罪率等方面的影响。由于义务教育年限与一个国家的经济发展水平、人口规模、文化传统和政府的重视程度等诸多因素高度相关，有必要围绕义务教育年限设定及变化情况进行国别案例梳理，分析其延长义务教育的战略背景、决策过程、实施方案和保障措施等，总结汲取经验教训，兼顾国际视野与本土关注，探索扩展义务教育的实践路径。
芬兰的公共教育系统在全球享有卓越声誉，义务教育因兼具“公平与质量并行”特质而被经济合作与发展组织（Organization of Economic Cooperation and Development，OECD）视为教育系统中的成功者与变革者的范例。⑩芬兰现行教育体系从纵向看，包括幼儿教育与保育、学前教育、基础教育、中等教育和高等教育五个层次，其中幼儿教育与保育面向0～5岁幼儿，主要由日托中心承担；学前教育，面向6岁儿童，主要在日托中心和小学附属的学前班进行，2015年被纳入义务教育；基础教育面向7～16岁儿童，1968年实行包括小学和初中在内的九年义务教育，主要由综合学校承担；中等教育，分为普通高中教育和职业教育与培训，实行弹性学制。2021年8月，芬兰新的《义务教育法》（Acton Compulsory Education 1214/2020）生效，将中等教育纳入义务教育，学生在年满18岁或已完成高中学历资格后结束。本研究以政策分析方法，就芬兰延长义务教育年限的背景目的、方案建议、决策过程、实施保障和初步成效经验等问题进行分析，以期对我国适时延长义务教育年限和加快教育强国建设有所启示和参考。
一、背景目的
芬兰从20世纪50年代贫穷的农业国家转变为21世纪以知识为基础的现代化社会，并以其持续的经济增长、强劲的竞争力和社会平等而闻名遐迩，教育体系被视为促进经济与社会转型的关键，使芬兰能够在维持北欧福利国家模式（The Nordic Welfare State Model）的情况下，同时创建极具竞争力的知识经济体。①2019年12月，左中翼联合政府总理马林（S.Marin）发布施政报告《包容和胜任的芬兰：一个社会、经济和生态可持续的社会》（Inclusive and Competent Finland:A Socially,Economically and Ecologically Sustainable Society），指出“教育和培训是防止被排斥和前景暗淡的最佳保障，投资于教育、研究和创新以促进经济增长，为建立福利国家和提高生产力铺平了道路。一个平等的社会旨在为每个公民提供充分发挥其潜力的机会。同样，我们高度重视学习和教育成就。教育和文化是我们价值体系的重要组成部分，并被视为保障个人自由的手段。”政府的主要战略目标之一是，“提高人口的受教育水平和能力，减少学习成果的差异，增进教育平等。”②面对技术变革加速、全球化发展、社会人口变化、不平等加剧以及环境与气候变化等国内国际或全球性问题，实现可持续发展对劳动者的技能与教育水平提出了新的要求和挑战，扩展义务教育被视为最为关键的应对策略。
（一）提升个人能力与防止社会排斥
芬兰能够迈向知识经济，教育在促进转型中的作用得到了普遍认可。分析认为创新和教育是极其重要的国家发展政策，教育不只是支出，而是必要且极具潜力的投资，有助于发展创新并在整个经济中采用更多的创新，受过较好教育的人对于国内外新科技的应用是不可替代的。③受教育程度高的人口是知识经济的关键资源，普遍认同高质量的综合基础教育体系是芬兰经济成功的重要基础。④随着全球化知识经济深入发展，面对技术快速变化和不可预测的未来，芬兰的成功和国际竞争力将基于高水平的技能和能力。数字化和人工智能技术正在加速改变工作世界，形成对就业数量影响的创造效应与替代效应，并引发就业形态、工作内容与技能要求的显著变化，提高劳动者适应变化的能力并防止边缘化成为备受关注的问题。技能和受教育水平是影响劳动力市场就业机会的重要因素。根据芬兰国家教育署（Finnish National Agency for Education，FNAE）提供的数据，2018年芬兰18-64岁劳动力中接受过基础教育的就业率为45%，而具有高中学历的就业率为71%，具有高等教育学士学位的就业率为83%，拥有硕士或博士学位的就业率为88%。同时预测到2035年，更多的工作空缺将出现在服务业、健康和社会工作、制造业等领域，大约有100万人将离开劳动力市场，但超过30万名没有高中学历的人口仍在劳动力市场上，同时创造出超过10万个全新的工作岗位，其中近70%的新工作岗位和约54%的空缺工作岗位要求具备高等教育水平的能力。①初中毕业后辍学而未能参与高中教育对个人发展具有极大的负面影响，大大降低收入潜力和增加社会排斥风险。芬兰统计局提供的数据表明，2018年25-34岁年龄组中，63%的仅受过基础教育人群的年收入低于20000欧元，这个群体中有31%的人被认为有贫困风险，而在具有高中教育资格的同龄组群体中仅为14%。20-24岁未接受教育、就业或培训的“尼特”群体（Notin Education,Employment or Training，NEET）中，仅受过基础教育的比例为36%，明显高于受过高中教育的比例15%。②基于此，通过基础教育获得的能力不再被认为足可确保学生年轻人毕业后找到工作，对教育所确保的最低能力的关注越来越多地指向中等教育。提高义务教育离校年龄，让整个年龄群体至少完成中等教育成为教育政策的核心目标。在2020年10月提交给议会的政府提案中，教育部长安德森（L.Andersson）将提高教育水平和能力的目标总结为提高就业率：教育水平越高，就业率越高，完成高中教育可以显著促进就业和社会参与。③延长义务教育年限成为提高教育和能力水平以及防止社会排斥的重要途径。
（二）培育社会资本与重构福利国家
芬兰在民族认同和国家独立过程中，政治话语围绕着“芬兰人”概念展开，融入了平等主义价值观、包容性和卓越精神，作为构建民族身份工具的教育，被誉为卓越、平等、公平和社会正义的灯塔之一。④同时，芬兰“二战”后的社会政策仿效北欧其他国家的福利国家模式，让包括教育在内的各种基础社会服务成为向所有公民开放的公共福祉，并特别照顾所有需要协助的人，这种理念提升了芬兰的社会资本，促进了社会团结，教育系统更是被视为让社会变得更为平等的一种机构，每个学生都应拥有学校福利与相关服务的权利，包括免费的营养午餐、综合福利和学习支持服务等。而且长期蕴含于芬兰社会之中的一种理念是：所有的孩子都应该得到良好的教育，包括儿童早期教育一路到最高级的学位教育和成人学习。⑤“芬兰梦”即建立在这样一个理念之上，即所有的孩子都能学习，必须给予平等的机会在学校取得成功。①芬兰教育的基本原则之一即是所有人必须具有平等接受高质量教育及培训的权利，无论种族、年龄、财富及出身，所有的公民拥有取得相同教育的机会。②20世纪70年代建立起来的公立基础教育综合学校系统，确保学校和学生学习成果的同质性，实行非选择性就近入学政策，引入特殊教育减少低成绩现象等，都体现了综合学校作为一种普遍机构的性质。③
20世纪80年代末，芬兰福利国家模式开始面临新自由主义转向带来的社会、政治和经济压力，特别是在1995年加入欧盟（European Unions，EU）后，人口、族群、文化和社会朝多元化方向快速转变，福利国家的基础被明确为自由且具竞争力的经济和高就业率，公共服务的承诺在社会经济能力框架内定义。④芬兰人口变化的趋势和问题主要是人口日益老龄化，出生率下降，劳动年龄人口减少、人口向大城市集中和移民增加。根据芬兰统计局预测，到2030年，7～15岁基础教育学龄人口数将比2020年下降17.5%，但过渡到高中阶段的学龄人口将一直增加，在2030年达到峰值后开始急剧下降，2019－2040年间15～24岁青年人口减少约9.1万人，这种萎缩趋势几乎涉及芬兰所有地区但并不均衡，人口稀疏地区甚至下降30%，为此确保高中教育的可及性、质量和学生福利水平将变得更加困难。⑤移民正在成为芬兰人口增长的重要驱动力，2012－2022年移民学生比例翻了一番多，从占人口总数的3%增至7%，2022年有4%的15岁学生出生在另一个国家，有20%在12岁之后到达并已在其他教育体系完成小学学业，第一代或第二代移民的母语并非芬兰语或瑞典语，这一变化对社会融入正在产生影响。⑥区域之间和区域内部在经济、人口结构和福利方面的不平等也有所增加，学校因学生社会经济和种族地位而出现隔离，教育不平等增加。例如，综合学校学习结束后的NEET群体面临或已经处于边缘化威胁，与跨文化和多样性相关的移民子女学习成绩较低，上高中的可能性更小，且更有可能辍学，还有许多其他少数民族在教育体系和融入芬兰中遇到了困难等。2019年，共有1890名年轻人在完成基础教育后被排除在所有教育之外，其中1280人不满18岁，⑦有移民背景的年轻人辍学的风险更高。扩展义务教育的目的，正是在于扩大这些社会弱势群体参与并受益于高中教育的机会，减少失学率和辍学率，缩小因社会经济背景和条件不同导致的学习成就差距。马林政府施政计划指出：“作为延长义务教育准备工作的一部分，我们将调查学生中止高中教育的原因，并采取适当措施来解决这些问题。我们还将开展关于免费高中教育和降低学习材料成本的研究，并在此基础上采取适当措施，实施真正免费的高中教育。”①
芬兰经济政策评估委员会提供的背景报告指出，如果高中教育对所有人都是免费的，并且由税收资助，那么将为更多的年轻人提供完成高中教育的机会，这虽不可避免带来短期内的财政成本增加，但研究表明投资于改善年轻人的教育水平可以产生巨大的长期财政效益。测算表明，如将义务教育年龄提高到18岁将带来1.4亿欧元的长期财政收益，即使在义务教育延长15年后，财政收益也不会低于6000万欧元。假定芬兰义务教育年限延长1.5年，每年经济增长将提高0.09个百分点。②同时改善年轻人的受教育水平，还可降低青少年犯罪率和失业率，这将意味着矫正服务、劳动力市场培训和青年技能项目等领域的成本降低，不仅改善年轻人的福祉，还可会减少社会保障和医疗保健服务支出，而且对受改革影响的儿童来说，也可能产生代际回报，有助于解决代际贫困持续存在的问题。芬兰每年大约有1500名青少年从综合学校毕业后没有申请高中教育，长远来看将成为社会的经济负担。据估计，每个未完成高中学业的年轻人经常会处于周期性失业状态，平均给社会造成150万美元的税收损失，增加医疗和社会成本。③延长义务教育将是一种直接、精准且成本效益高的投入方式，有针对性地改善目标群体的未来就业与收入水平，并产生更高的税收收入和更低的社会保障支出，给公共部门带来回报。为此补偿免费义务教育成本的财政投入，被视为促进芬兰经济发展的人力资本投资与重建福利国家的社会投资，有利于培育个人可行能力，提高经济竞争力，促进社会凝聚力。
（三）普及中等教育与发展高等教育
中等教育及高中教育为学生构建坚实的知识与技能基础，培养他们成为积极公民和社会的全面成员，为全体年轻人提供进一步学习和进入职场所需的通用知识能力及职业能力，并在一定程度上提高成年人口的技能，完成高中学业是学生接受高等教育和继续教育的必要基础。2020年，芬兰有近98%的完成基础教育的学生进入了普通高中、职业教育与培训或过渡点教育，其中58%的学生首选普通高中，42%首选职业教育与培训，但有许多学生在完成资格之前辍学，大约15%的群体在没有获得高中学历资格的情况下进入了劳动力市场。④为确保高等教育为社会和职场培养足够数量的高级专家，确保芬兰在新知识的生产、引入与应用方面处于领先地位，2017年发布《2030年高等教育与研究愿景》（Vision for Higher Education and Research in Finland 2030），提出到2030年发展高质量、有效且具有国际竞争力的高等教育体系，将25-34岁年龄组中受过高等教育的比例从41%提高到50%。⑤2021年，芬兰政府发布《教育政策报告》（Education Policy Report of the Finnish Government），提出到2030年，至少一半的芬兰年轻人完成高等教育学位，需要额外提供10万个高等教育学位，决定在2020年至2022年间将高等教育机构的招生名额增加1万多个，为实现这一目标需要相应扩展中等教育，并让更多进入高等教育的学生完成学位。规划到2040年，芬兰成为一个教育公平性和可及性得到改善的国家，其公民的教育水平和能力将跻身世界前列。①
全球化发展扩大了各国教育之间的国际合作、理念交流与政策借鉴。芬兰作为EU和OECD成员国，常常援引各种国际通用指标数据，评估教育系统的效能进而调整教育政策规划。2019年，OECD发布报告《投资于青年：芬兰》（Investing in Youth:Finland），发现芬兰未完成高中教育的低技能青年在劳动力市场上就业特别困难，更有可能成为NEET群体，2017年15～29岁年轻人的失业率为14.7%，高于OECD的平均值（9.8%）；15～29岁中NEET群体的比例为11.9%，低于OECD的平均值（13.4%），但若以25～29岁最终受教育水平为准，NEET群体中未完成高中教育的比例为44.1%，而完成高中和高等教育的比例为14.2%，前者是后者的3.1倍，高于OECD的2.2倍。2015年芬兰义务教育年限始于6岁结束于16岁，但有三分之一的OECD国家义务教育结束年龄高于芬兰，如德国、比利时、加拿大等6个国家已提高到18岁，有些国家将现有的义务教育法扩展至涵盖中等教育，而另一些国家则针对16～18岁青少年制定了专门的法规，OECD建议芬兰将义务教育结束年龄提高到18岁，提高高中阶段教育尤其是职业教育的完成率。②国际组织的建议和各国的实践经验，对芬兰作出延长义务教育年限的决定及其应采取的行动有所助益。芬兰新的《义务教育法》规定扩展义务教育的目的是，提高各级教育水平和能力，缩小学习差距，增强教育平等和非歧视性，并增进儿童和年轻人的福祉；目标是让每个年轻人都能完成高中教育。③
二、法案内容
将义务教育从16岁提高到18岁已经酝酿了很长时间，芬兰教育与文化部曾于2014年准备了初稿，然而这一提议在提交议会审议前即被否决。2019年，由社会民主党与中间党、绿党、左翼联盟和瑞典人民党合作组建联合政府，遵循以收入保障、运作良好的医疗和社会服务、扎实的教育为关键支柱的北欧福利国家执政理念，高度重视教育和研究，将教育视为保障个人自由的手段，强调福祉将继续依赖于知识和技能以及工作和创业精神，提出将芬兰的教育水平和能力重返世界前列，创造世界上最好的工作生活。④扩展义务教育的目标与政府确保所有人的教育机会的目标相互关联，占据新政府议程的中心位置，从立法宗旨、成本效益和操作实施等方面进行全面评估，充分解释方案选择与决策过程，并针对磋商阶段提出的问题和意见进行修改，最终提案获得了利益相关者的理解和议会的批准成为法律（见表1）。
表1 芬兰义务教育立法工作进展
新的《义务教育法》将义务教育范围扩大到基础教育之后的中等教育，直至年满18岁。延长义务教育被视为一项历史性改革，堪比1921年的《义务教育法》（该法要求所有儿童至少完成六年小学教育）和1968年的《基础教育法》（该法将义务教育年限延长至九年）。对照基础教育阶段的九年综合学校教育，新法案增补和规范了义务教育的目标对象、学习路径、免费项目、指导与监督等事项。①
（一）明确规定接受义务教育的对象
根据《居住地法》规定，永久居住在芬兰的儿童必须接受义务教育；《基础教育法》第25条第1款规定，永久居住在芬兰的儿童必须上学，义务教育从孩子七岁那年开始，在完成基础教育课程或自义务教育开始起满10年后结束。完成义务教育的年龄，取决于学生是否从五岁或六岁开始完成学前义务教育，通常在16岁时获得基础教育毕业证书，当年春季学期结束时最迟年满17岁。《义务教育法》于2021年8月1日生效，但申请义务于2021年1月1日生效，即申请并就读高中教育的义务适用于2021年春季就读综合学校的9年级学生，2005年出生的将首先受到这项改革的影响，年满18岁或在18岁之前完成高中学历（大学入学考试或职业资格）或在国外获得同等学历时结束，而享有免费教育的权利却将持续到学生年满20周岁的当年年末。奥兰省在教育和学徒培训等事务上拥有立法权，义务教育延长的法律规定不适用于居住地在奥兰群岛的学生及其机构。
（二）规范完成义务教育的路径选择
《基础教育法》第四条规定，市政府有义务为居住在本地区的义务教育适龄儿童组织基础教育，并在义务教育开始前一年组织学前教育。义务教育必须在儿
童完成小学和初中课程之前在综合学校中进行，地方政府根据就近入学原则为每位学生分配一所离家较近的学校就读。学生在基础教育学校毕业后继续升读高中，在普通教育和职业教育与培训之间进行选择，但义务教育年限延长使得所有完成综合学校基础教育的学生都有义务申请继续深造。《义务教育法》规定学生可以申请普通高中、职业高中、10年级、预备教育与培训或其他任何属于义务教育的课程，通过完成高中教育大纲和最后的大学入学考试，或者通过取得职业资格或专业资格来完成义务教育。普通高中教育受《高中法》的监管，目标完成时间为三年，分别为年轻人和成人开设全日制和非全日制课程，实行申请制和基于学分的弹性学制，学生有权在最多四年内完成高中教育课程。职业教育与培训受《职业教育法》监管，实行基于学习成果单元的职业资格证书制度，学生拥有独立学习以及同时完成多个职业资格的弹性空间，没有规定完成职业基础资格考试所需的时间，所有学习环境（包括教育机构、工作场所、家庭或在线学习）的能力要求都相同，如可以在工作场所组织与实际任务相关的学徒培训或基于培训合同的培训，学徒培训以年满15周岁的学生与雇主之间的书面定期雇佣合同或雇佣关系为基础。义务教育也可以在基础教育与高中教育之间的过渡阶段的教育中进行，包括自愿补充基础教育（10年级）、普通高中教育的预备教育、职业教育与培训的预备教育，这些主要是针对缺乏高中学历的义务教育年龄学生、有移民背景的学生以及那些成人学习者，期限为一年，旨在提供申请或完成高中教育所需的知识、技能和能力的培育机会并完成资格认证。
（三）强化完成义务教育的监督责任
鉴于面临接受基础教育后无法升学或从高中辍学风险的学生是义务教育改革针对的目标群体，为确保所有学生都能接受并成功完成高中教育，芬兰教育与文化部建立了“安全网”（Safety Net）机制，明确学生在教育旅程上每个阶段相关主体的责任，提供全方位、全面的指导和支持服务，特别是针对学生在最有可能考虑申请继续深造或中断学业的阶段。提供这种监督和指导的责任是根据“护送交流”原则建立的，即其中一个主体的监督责任只有在另一个主体的监督责任开始时才结束。综合学校有义务确保学生在基础教育最后一年通过联合申请系统申请就读普通高中、职业教育和培训或其他过渡阶段教育，在开始下一阶段教育之前综合学校一直负责指导、支持和监督责任。如学生在规定的8月确定日期之前仍没有获得高中义务教育的学额，那么基础教育提供者必须通知学生居住地所在市政当局，由市政当局承担起监督学生的责任，通过与学生及其父母、监护人或其他法定代表人合作查问学生需求，有义务根据学生需要指导其接受继续教育或其他服务。如果学生不自愿申请高中教育，则由市政当局综合考虑该地区教育机会供给、学生从家到教育机构的通勤情况、教学语言以及学生个人意愿等因素，分配学生到适合的预备教育课程或职业教育与培训机构学习。一旦学生开始接受高中教育或被分配到学习地点，高中教育或职业教育提供者就有责任指导、支持和监督学生，若学生没有按照学习计划完成学业，必要时通知学生的父母或监护人；如学生打算中断学业，必须与学生及其父母、监护人或其他法定代表人一起分析学生可获得的支持服务是否充分以及是否需要进一步的特殊支持，并寻找在其他学习环境完成学业或申请其他教育路径的可能性；如果年轻人完全放弃学业，教育提供者有义务通知居住地市政当局，由其承担起指导和监督学生的责任（见图1）。
图1 义务教育范围内学习者安全网
资料来源：Ministry of Education and Culture. Safety net for learners [EB/OL]. [2025-01-23]. https://okm.fi/documents/1410845/122468998/Safety+net-1-2-EN.pdf/5ed60305-1c94-ed34-17f0-01d69144b61b/Safety+net-1-2-EN.pdf?t=1654074935509.
（四）扩大义务教育的免费范围
《基础教育法》保障了免费基础教育的权利。免费基础教育意味着学生必须能够在不承担任何费用的情况下接受教育，除了教学之外，课本等必要的教具也必须免费。当义务教育范围扩大时，提供免费教育的义务也随之扩大，中等教育免费项目包括：指导、每日学校午餐，教学所需的教科书和其他学习材料，教学所需的设备、服装和其他材料，完成普通高中课程需要的五项考试（包括未通过考试的补考），七公里或以上的上学路程费用报销，以及在某些特殊情况下发放住宿补贴和交通费补贴。与基础教育阶段相比，高中阶段免费存在以下不同：（1）教育机会可及性。基础教育遵循就近入学原则，而高中教育则基于申请义务和选择权利原则，学生根据其能力和特殊需要自由申请其认为最适合自己的教育形式或机构，教育机构则必须遵循平等择优标准选拔录取学生。（2）学校交通补贴。学生享受学校交通补贴的上下学距离上限从10公里降至7公里，取消每月交通费用最低54欧元的门槛。（3）享受学校午餐的权利。普通高中和职业教育与培训的学生在校期间每天有权享用一顿免费午餐，在接受职业教育与培训的某些情况下，学生有权根据上课时间长短享用多顿校餐。在寄宿学校，学生可以享受全食宿免费。（4）住宿与租房补贴。义务教育范围的学生免费入住教育机构提供的宿舍。如果学生选择职业教育与培训，而最近的机构距离其家庭住址超过100公里，那么学生在该机构学习期间将有权获得特殊住宿和交通补贴。（5）教学所需教材、设备、服装和其他材料。所有教科书和其他学习材料及教学所需设备、制服和其他材料对接受义务教育的学生都是免费的。接受学徒制培训的学生，取得初始职业资格和进修职业资格的学习材料也是免费的。（6）教学与考试。一般来说所有教学都是免费的，学生有权享受免费指导直至完成职业资格并通过入学考试，前五次考试以及前五次考试中任何未通过考试的重考均可免费。此外，免费计划还涵盖完成资格所需的特定领域的许可证和工作相关执照，如工作安全卡、急救卡、烟花卡或卫生护照，完成资格所需的官方费用、驾驶执照费用和医疗证明也是免费的。根据《学校旅行支持法》，学校旅行是免费的，但自愿考察、访问和其他类似的补充学习活动可能会收取合理的费用。
三、配套措施
义务教育年龄调整是系统范围的变革，需要多方面的配套措施跟进，最重要的因素包括相关法律法规某些条款的修订、学校与政府之间的信息传递、对青少年进行监督监管的机制以及充足的资源支持。
（一）修订相关法律
芬兰《宪法》规定“义务教育受法律管辖”。义务教育法案将基于基础教育的义务教育扩展到中等教育，政府提议对延长义务教育涉及的教育、财政、福利、就业等相关法律同时进行修改，提出了以下立法提案供议会批准，包括《基础教育法修正法》《高中法修正法》《职业教育法修正法》《免费教育工作法修正法》《教育文化活动经费筹措法修正法》《国民学习和学位登记法修订法》《学习支持法修订法》《学校旅行支持法修正法》《入学考试法修订法》《学生和学生福利法修订法》《萨米地区教育中心法修订法》《幼儿教育法修正法》《国家和私立教育管理法修正法》《青年法修订法》《市政基本服务国家缴费法修订法》《青年工人法修订法》《雇佣合同法修订法》《海事劳动合同法修订法》《失业保障法修正法》《失业救济金融资法修订法》《促进融合法修正法》《儿童保护法修正法》《儿童家庭护理和私人护理支持法修正法》等系列法律，于2021年8月1日起生效。
（二）健全治理机制
芬兰政府教育治理基于权力下放原则，中央层面的教育和文化部负责制定教育政策，国家教育署负责实施教育政策，地方当局负责为所有义务教育适龄学生包括有特殊教育需要的儿童组织教育服务供给，拥有资金分配和人员聘用的决定权。教育提供者在国家核心课程框架内制定地方课程，具体负责教学安排、教学效果和质量保障。履行义务教育指导和监督责任的主体主要有：（1）学生及其父母、监护人或其他法定代表人。如果父母或其他监护人故意或因重大过失而忽视监督其子女完成义务教育的义务，则可能因过失而被判处罚款。如果不履行监督的义务，教育机构或学生居住地政府可以通知警方或儿童福利当局，如涉及罚款，则由普通法院判处。（2）教育机构。综合学校指导学生在基础教育结束时通过联合申请系统取得高中教育、职业教育或其他类型教育的学额，若学生未获得学额或未参加继续学习，则有义务通知学生居住地市政当局、父母或其他监护人。普通高中或职业教育和培训提供者的责任包括：与学生一起规划满足个人需要的个性化学习路径，基于个人学习计划监控每个学生的学习进度，为学生提供需要的支持措施，指导学生继续深造和制定职业规划，指导和支持有辍学风险的学生，如果学生辍学且没有申请新的学额，则要通知学生居住地政府。（3）居住地市政府。市政当局负责监督那些在春季完成综合学校学习但到秋季后仍未获得学额的学生，指导他们申请高中教育机会，必要时分配学额或指导其寻求医疗保健、康复或其他社会服务。法案建议制定新的义务教育入学登记系统，提供有关学生学习开始和结束的信息，教育组织者对学生完成义务教育负有广泛指导和控制责任，地方市政当局承担最终控制和监督责任。
（三）加强指导支持
芬兰高度重视教师的作用和质量，基础教育及高中教育的教师必须持有硕士学位，职业教育教师需要拥有高等教育阶段颁发的学位。在芬兰，教师是非常有吸引力的职业，享有高度的公众信任，拥有很高的专业自主性，包括拥有选择教材、教学方法和评估实践的自主权，同时强调指导与咨询是每个从教人员的工作职责。基础教育及高中的指导咨询教师是专门帮助学生学习及解决学习问题的专业教师，其学历要求是硕士，同时需要通过咨询指导理论的学习。特殊需求老师帮助在主流教育中或是特殊教育中具有严重学习问题的学生，特殊教育教师要求拥有特殊教学法为主要方向的硕士学位或取得教师资格认证。①作为法案的一部分，芬兰教育和文化部启动了一项支持在小学、初中、普通高中以及职业教育与培训机构开展指导咨询的广泛计划，拟定从2021年起，每年拨款约1900万欧元用于支持指导咨询，同时额外拨款630万欧元用于在计划实施期间（到2022年底）开展指导咨询，确保学生从初中到高中阶段学习的延续，为所有人提供工作生活和继续学习机会，促进教育平等。②
（四）落实经费预算
芬兰义务教育主要由公共资金资助，经费拨款通过财政部管理的中央政府基本公共服务转移支付系统提供。小学和初中由国家和地方政府资助，地方政府承担约75%的费用，国家转移支付资金分配基于学生人数和生均成本。普通高中教育经费由国家和地方政府共同提供，中央政府每年确定普通高中生均成本，每所普通高中从国家获得的资金根据生均成本和学生人数，由基于拨款公式的标准和系数确定。职业教育与培训从2018年开始实施新的资助模式，国家提供的资金由核心资金、基于绩效的资金、基于效率的资金和战略资金四个部分组成，其中核心资金份额占50%，而依据教育提供者的成果（如授予的资格和完成的课程情况）获得的绩效资金和依据合格学生就业率及学生反馈的效率资金的作用逐步加大。2021年，芬兰教育支出总额为130亿欧元，占国内生产总值的5.2%，占政府财政支出的10.2%，其中小学和初中教育、普通高中教育、职业教育的经常性支出分别为52.65亿欧元、8.33亿欧元和19.83亿欧元，分别占教育总支出的41%、6%和15%。③延长义务教育向高中教育、职业教育培训和预备教育的组织者提出的新任务，将在教育和文化活动资助体系的框架内落实资金，中央政府向市政当局提供100%的全额转移支付，以抵消其新增职责支出成本。中央政府一般财政预算计划中预留了用于支付延长义务教育和免费高中教育的费用。2021—2024年分别预留安排了2675万欧元、6500万欧元、1.0325亿欧元和1.29亿欧元的额外拨款。④根据芬兰政府公布的2022年财政预算，拟安排的改革专项资金为6500万欧元，继续加强学生福利服务；安排1000万欧元实施普通高中教育质量和可及性行动计划，提供7000万欧元用于职业教育与培训雇用教师和辅导员，提供500万欧元用于更新学徒培训补偿试点。2020-2022年三年内，总计投入超过2.7亿欧元实施职业教育与培训质量与平等发展计划，促进职业教育和培训的平等和非歧视，确保所有接受职业教育和培训的学生都获得扎实的职业能力以及良好的工作、生活和终身学习的基本技能。①
（五）开展系统监测
2021年9月，芬兰教育和文化部发布《延长义务教育实施：2021—2024年监测计划》（Implementation of Extended Compulsory Education: Monitoring Plan for 2021-2024），明确了教育行政部门负责监测规划实施的责任，提出后续行动、报告、研究和评价。监测工作主要通过利用现有的入学登记系统和其他信息来源，必要时进行单独的调查、报告、研究或评估，确保改革执行情况得到定期反馈和调整。监测计划包含了与提案文件部分相对应的主题，包括义务教育范围内的申请和录取、学习指导和参与、教学和指导、特殊需要支助和其他形式的支持、学生福祉、改革的成本效应、改革目标的实现和影响等。利用项目分析评估和从专题监测、报告、评价和研究中获得的信息，就改革目标的实现及其执行情况进行广泛的科学研究，目标实现的综合监测需要长期的观察，如最早要到2025年才能监测对就业的影响。②
四、实施省思
芬兰作为议会制国家，没有严格的政党集团内阁构成制度，主要愿景不必是左翼或右翼而可以是混合的，各政党对教育与培训的重要性有着广泛共识。中左翼联合政府提出的提高义务教育年龄改革法案，虽经长期酝酿和准备，但法案在议会讨论中，反对党（民族联合党、芬兰人党和基督教民主党）则持批评态度，主要集中在三个方面：一是包括学校材料和交通在内的免费教育过于昂贵，使已处于赤字状态的市政预算负担过重，呼吁采用经济状况调查而不是该法案所提议的那样，普遍提供免费教育；二是那些学习有困难的人，即使“被迫”多留在学校两年也不会受益，“强迫”不是一种好的教育方式；三是与其投资于延长义务教育，不如将资金用于加强学前教育和基础教育，资源应分配给早期干预或个性化支持，这种投资将为学生提供继续中等教育所需的技能和知识。③目前评估芬兰义务教 育改革的实施效果还为时过早。这里结合法案审议过程中的异议观点和实施以来的成效问题，初步分析芬兰延长义务教育的政策启示和借鉴价值。
（一）利用义务教育政策工具，保障所有人接受中等教育
义务教育的本质是其法律强制性，是实现更多人尤其是边缘群体接受教育的常用政策工具。因为即使没有强制性要求，大多数青少年在基础教育后会继续接受教育，提高义务教育年龄要求迫使所有学生继续上学，因此提高义务教育年龄只会影响少数人。义务教育改革的预期影响，总体上是提高最有可能早退学的人群的教育水平，如果这一群体规模庞大且遵守率很高，那么人口的平均受教育水平也会提高。证据表明，一些群体在选择未来时做出了错误的决定，他们更看重眼前利益，而不是更有价值的长期教育回报，延长义务教育年限的目标是减少特定群体关键阶段的教育中断，防止他们在决策时可能会强调短期的不适而不太重视教育的未来好处，如果教育不是强制和免费的，他们可能会放弃继续学习。对义务教育要求变化的政策价值的任何评估，关键取决于这种变化是否能实现提高人口的最低教育水平的目标。①芬兰提高义务教育离校年龄至18岁，旨在提高人口的受教育水平和能力，特别是提高那些“最有可能”辍学的学生的教育水平，同时推动中等教育免费化，赋予家长、学校和地方政府保障入学与跟踪学习进展的责任，共同指导、支持和监督学生完成义务教育。根据芬兰统计局提供的数据，2023年综合学校九年级毕业生中，有52%继续接受高中普通教育，41%继续接受职业教育和培训，6%继续接受预科教育，还有1%没有继续接受上述教育。②另据OECD提供的数据，2023年芬兰15～19岁青少年的入学率为88%，高于OECD平均水平84%；18～24岁年龄组中NEET群体的人口比例为12.5%，低于OECD平均水平13.8%。③芬兰的义务教育改革短期内已初见成效，义务教育延长的主要受益者是那些处于弱势地位的孩子和来自贫困家庭的学生，当然真正要使他们从教育年限增加中受益，很大程度上还取决于是否提供足够的教育资源配给，为学习者提供支持、福祉和指导，帮助他们顺利完成高中学业。
（二）强化基础教育奠基作用，为接受中等教育做好准备
保障公平的早期教育、学前教育和基础教育服务的可及性和高质量，能够为每个儿童青少年的终身学习和全面发展奠定基础。芬兰的基础教育以公平和卓越的表现享誉全球，但这一表现优异的教育体系目前正面临一些严峻挑战，包括人口出生率下降，学生背景因内部迁移和国外移民而更加多样化，教育公平性削弱。幼儿教育与保育参与率相对较低，如3岁以下幼儿和3～5岁儿童接受早期教育的比例分别为35%和87%，均低于邻国丹麦54%和96%的水平。④基础教育阶段学生学习成果下降，学习态度也趋于消极，这一趋势在基于全国样本的评估及国际评估中均有体现。OECD的国际学生评估项目（PISA）结果显示，芬兰15岁学生测试的平均成绩自2009年以来一直在下降，学生的经济社会背景对学习成果的影响越来越大，综合学校已不再能够弥合学生能力之间的初始差异，这些变化引起了教育政策制定者的担忧。2020年12月，在关于义务教育法案的第一次议会讨论中，教育和文化部长安德森作为政府代言人，强调“虽然我们需要延长义务教育，但我们也需要在早期教育方面进行其他投资，我们需要投资增加职业教育和培训机构的接触式教学，并通过永久和临时增加对每个教育层次的拨款来进行这些投资，最早从幼儿教育和保育开始。”⑤芬兰政府将幼儿教育与保育、学前教育和基础教育作为一个整体来组织，充分考虑儿童的个体发展水平和学习准备情况，确保每个孩子和青少年都能够获得高质量的教学和基本技能，使其在接受高中教育中应对自如。2020—2022年，芬兰分别拨款1.25亿欧元和1.8欧元实施“2020—2022年儿童早期教育与保育质量和平等计划”①和“2020—2022年综合学校教育质量和平等计划”，②目标是提高儿童早期教育与保育的参与率，改善儿童和青少年的福祉，加强对学习和特殊需求的支持，提高学习成果并缩小学习差距。学生福利小组作为从学前到中等教育学校支持系统的组成部分，包括学校护士、心理学家和社会工作者，学校护士常驻学校，而心理学家和社会工作者则为区域内多所学校服务。自2022年起法定标准为每780名学生配备一名心理学家，每670名学生配备一名社会工作者。然而实际上，公平和定期支持的可获得性不足还是一个问题。③为扭转基础教育学习成果下降趋势，芬兰政府2023年宣布自2025年8月1日起，在综合学校每年增加中小学每周的最低课时数，并增加投入2亿欧元，着力提升学生的阅读、写作和数学素养，确保所有学生都具备完成中等教育的基础技能。④
（三）立足中等教育多样性，拓展高中教育普及路径
芬兰中等教育结构多样化，课程学习模块化，学习时间弹性化，将义务教育离校年龄提高至18岁后，综合学校毕业生都有义务申请继续学习，可以根据自己的兴趣和职业规划申请普通高中、职业教育与培训、10年级、预备教育与培训或其他任何属于义务教育的课程，普通资格和职业资格之间的严格界限已逐步降低，各种学习环境（包括教育机构、工作场所、家庭或在线学习）或途径获得的能力都可得到认证，为学生继续深造和进入劳动力市场开辟了灵活便利的学习途径与无缝衔接的过渡路径。为保障完成教育义务通过工作场所或学徒培训实现，修订后的《青年工人法》，增加了一项关于未满18周岁接受综合义务教育后（通常是高中教育）的雇员的规定，雇主必须以不妨碍他们参与教育的方式安排这些年轻工人的工作时间。⑤通过扩大义务教育实施途径，提高了芬兰高中阶段教育的入学率。2020—2022年，芬兰普通高中教育和职业教育就读人数分别从270483人和106795人增加至281364人和109604人，分别增长了4.02%和2.63%；而同期普通高中教育和职业教育生均经费支出分别从7205欧元和7584欧元增加到8105欧元和7993欧元，分别增加了12.49%和5.39%，⑥生均经费支出增幅大于 在校生人数增幅，这为高中学校拥有充足且精准的资源来组织高质量教学，学生获得符合其需求的教学指导与福利服务，提高高中学生教育完成率提供了保障。
（四）实施普惠性免费教育，增加投入与提高效益并行
芬兰作为高福利国家，教育的基本原则和政策目标是确保每个人都能平等地接受高质量的教育和培训，体现在从幼儿教育到高等教育各个阶段的教育都是免费的，义务教育延伸至中等教育阶段，将涉及整个年龄群体，包括那些在义务教育年龄未提高时也会继续接受教育的学生，显然会带来成本的显著增加，特别是扩展免费教育范围和项目，更是扩大了公共支出成本。芬兰经济政策评估委员会的背景报告认为，教育投资的有用性不能仅根据其财政成本来评估，还必须关注该措施预计将为公共部门带来的效益，改革带来的好处很可能比由此产生的成本更被低估，呼吁加大教育投资，特别是在教学资源和支持服务方面。①芬兰政府承诺将教育作为社会投资的重点，通过充足的教育与研究资源投入以及更有效的配置，保障免费、高质量且可及的公平教育。②芬兰的教育经费严重依赖公共资源，近年来受新冠疫情和俄乌冲突影响，经济增长复苏缓慢，财政压力加大。2022年，芬兰一般政府支出占GDP的比例达到55%，税收收入占GDP的比例超过40%，政府债务占GDP的比例超过70%，已超过了欧盟60%的规定，③未来可预测扩大教育投入的财政空间不大。为降低免费教育的成本支出，芬兰教育和文化部推出了一系列与教育资源回收和有效利用有关的发展措施，如要求教育提供者有义务维护图书馆，保障学生借阅教科书和其他学习辅助工具，支持开放数字教育资源和材料库的发展，支持教育提供者之间联合开发项目，制定联合采购程序，降低学生学习所需的个人用品与设备的采购成本等，提高教育经费的使用效益。
来源 |《比较教育学报》2025年第4期
作者 | 王建（中国教育科学研究院教育财政研究所）