一、问题提出

近年来，我国高度重视为婴幼儿提供照护服务，将三岁以下婴幼儿照护服务视为生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确要求到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平明显提升[1]。纵观世界各国婴幼儿照护服务的经验，可以发现不同国家根据自身的文化特点和教育体制选择多元的照护方式，本文尝试对世界各国婴幼儿照护情况进行比较分析，梳理国际典型经验，得出有益启示。

本研究主要选择经济合作与发展组织（OECD）成员国开展比较研究，借鉴瑞典学者埃斯平-安德森对西方资本主义福利国家体制的三种模式分类，即自由主义福利国家（美国、英国、澳大利亚等）、保守主义福利国家（法国、德国、比利时等）、社会民主主义福利国家（挪威、瑞典、芬兰等）[2]。自由主义福利国家强调市场机制的主导作用和个体的自助精神，政府干预程度相对较低。其教育体系以个人责任和市场驱动为核心，福利体系呈现出分散化特征。保守主义福利国家模式注重市场与国家的协同作用，通过社会保险和企业责任提供福利保障，同时保留传统社会结构和家庭模式对教育的深远影响。社会民主主义福利国家模式则强调高税收和强有力的政府干预，致力于通过公立教育体系为所有儿童提供高质量的教育服务，以实现社会公平的价值目标。这三种福利国家模式分别植根于不同的历史背景与价值取向，从而在福利制度设计上呈现出显著的差异性。本研究旨在对这三种模式下的婴幼儿照护服务展开系统性分析，涵盖时间保障、服务保障、法律保障、财政保障和管理保障等关键维度。研究样本选取自OECD发布的官方统计数据、政策文本及相关报告，并结合各国政府官方网站公布的最新资料，力求全面、准确地把握各国婴幼儿照护或保教服务的制度特征与发展现状。

二、比较分析

（一）时间保障：婴幼儿家庭照护的假期福利

较多国家已制定并实施产假及育儿假政策，通过灵活安排工作时间等积极措施，为婴幼儿的家庭照护提供便利条件。除美国外，OECD其余成员国均规定母亲有权利享受带薪产假。根据统计，OECD国家妇女的平均产假时长为18周，其中7个国家的产假时长超过半年，而欧盟国家的平均产假时长为22周。在产假收入补偿率方面，OECD国家中有14个国家的产假收入补偿率达到100%，即母亲在产假期间可获得与原工资等额的补贴。另有8个国家的产假收入补偿率介于80%至100%之间。（见图1）

除产假外，许多国家还提供带薪育儿假和家庭照顾假，以满足家庭在婴幼儿照护方面的需求。例如，瑞典和葡萄牙的产假时长分别为13周和6周，但其带薪育儿假和家庭照顾假时长分别为43周和24周。OECD国家的带薪育儿假和家庭照顾假的平均时长为32周，而欧盟国家平均时长为43周。其中，带薪育儿假和家庭照顾假时长最长的国家包括匈牙利、芬兰和斯洛伐克，均超过两年半。此外，有22个国家的带薪育儿假和家庭照顾假时长超过半年。在收入补偿方面，有3个国家的假期收入补偿率达到100%，有17个国家的假期收入补偿率超过50%。

为了鼓励生育，部分国家实施了差异化的带薪育儿假和家庭照顾假政策。例如，法国妇女生育第一个孩子的带薪育儿假和家庭照顾假时长为26周，而生育第二个孩子时，时长则延长至110周。与产假相比，育儿假的收入补偿率通常较低，但其时间安排更加灵活，因此更受家庭欢迎。为了鼓励男性更多地参与育儿，一些国家采取了特殊措施。例如，德国和奥地利等国家规定了不可转让的育儿假期限，这些假期仅限于母亲或父亲使用。此外，加拿大和德国等国家还推出了“奖励”假政策，即如果父母双方均按规定休假，则可获得额外的带薪休假周数。

从产假、带薪育儿假和家庭照顾假的合并时长来看，有18个国家的假期总时长在1年及以上，而仅有12个国家的假期总时长少于半年。OECD国家和欧盟国家平均为50周和65周。研究表明，产假和育儿假合并时长及补偿率与妇女在劳动力市场中的地位直接相关，从而影响妇女生育意愿。带薪休假政策不仅能够支持女性就业，还能增加孕产妇就业的连续性，并提高妇女生育后重新进入劳动力市场的可能性[3]。对不同福利模式国家产假和育儿假情况进行比较分析后发现，不同福利模式国家在产假时长方面的差距并不显著。自由主义和保守主义福利国家的产假时长约为19周，社会民主主义福利国家为16周。然而，在育儿假时长和收入补偿率方面，不同收入模式国家之间存在显著差异。自由主义福利国家的平均产假收入补偿率仅为45%，平均育儿假时长仅为8周，平均育儿假收入补偿率仅为25%，在三种典型模式中处于最低水平。

这一现象反映出自由主义福利国家的服务商品化特征，即市场对女性生育和婴儿照护的支持意愿较低，不愿意为女性生育和婴儿照护“买单”。相比之下，保守主义福利国家的产假收入补偿率为85%，社会民主主义福利国家为82%，两者大致相当。但在育儿假方面，保守主义福利国家的平均育儿假时长为27周，收入补偿率仅为31%。社会民主主义福利国家的平均育儿假时长则高达47周，收入补偿率也达到了49%，均为三种模式中最高。两种模式之间的差异反映出政府与家庭在育儿责任分配上的不同理念。在保守主义福利国家，家庭被视为育儿责任的主要承担者，因此国家仅保障女性产假的基本权利，而儿童养育和早期教育的责任则主要由家庭承担。相反，在社会民主主义福利国家，政府普遍从儿童发展的角度出发，由国家保障婴幼儿自出生起的所有生存、发展和受教育的权利，在保障女性产假权利的同时，也保障妇女育儿以及婴幼儿接受充足照护的权利。

（二）服务保障：婴幼儿接受机构照护情况

2022年，OECD国家和欧盟0-3岁婴幼儿机构照护的平均覆盖率均为32%。其中，韩国、挪威、以色列和丹麦4个国家的覆盖率超过50%，另有9个国家的覆盖率介于30%到50%之间。对于2岁及以上的婴幼儿，机构照护的覆盖率更高，OECD国家及少数其他国家的平均覆盖率为42%，欧盟为39%。其中，瑞典、挪威、冰岛和韩国4个国家的覆盖率超过90%，另有5个国家的覆盖率不低于70%（见图2）。从发展趋势来看，婴幼儿接受机构照护的比例呈现持续上升态势。2005—2022年，德国0-3岁婴幼儿保育机构的覆盖率从17%提升至30%，而挪威则从33%提升至59%[4]。

育儿假时长、产妇就业率等因素对幼儿的入托率存在影响。如匈牙利的育儿假超过三年，3岁以下儿童的入园率仅为4%。在女性就业率较低的国家，婴幼儿接受机构照护的比例也相对较低。如墨西哥、土耳其等国家的育儿假相对较短，但由于女性就业率低，接受照护服务的幼儿数量依然有限。此外，部分国家虽然规定了较长的育儿假，但由于假期补贴较低，女性往往无法充分利用其育儿假，这在一定程度上解释了韩国3岁以下婴幼儿高入学率的现象[5]。

不同福利模式国家在婴幼儿托育服务上的差异主要体现在政府、家庭和市场三者之间的角色分配上。具体而言，保守主义福利国家在文化和价值观上强调婴幼儿抚育是父母应尽之责，因此，3岁以下儿童入托率仅为20%左右，2岁及以上儿童的入托率也仅为31%，是所有福利国家中入托率最低的。例如，德国的托育服务主要依赖家庭，政府在托育供给方面坚持辅助性原则，只有当非政府机构无法满足需求时，才会提供服务。自由主义福利国家服务商品化程度高，托育服务供给、价格、质量、管理等主要依靠市场调节。虽然公办托育机构较少，但中产阶级和富裕家庭能够在市场中自行购买托育服务，约占一半的入托率与英、美等国家“枣核型”的社会结构相互呼应。自由主义福利国家3岁以下平均儿童入托率为31%，2岁及以上为54%。例如，英国已经形成了一个庞大而完备的市场供给托育服务体系，2岁以下的婴幼儿几乎无法进入公立机构。社会民主主义福利国家公共服务具有高度“去商品化”的特征，由政府主导、以法律形式保障婴幼儿入托和受教育权利，政府承担了婴幼儿托育和早期教育的主要责任。因此，社会民主主义福利国家的入托率较高，3岁以下儿童的平均入托率达到49%，2岁及以上儿童的平均入园率更是高达87%。例如，瑞典、挪威、冰岛等国家的托育服务体系较为完善，政府通过提供充足的托育资源和经济支持，鼓励家庭将幼儿送入托育机构。

（三）法律保障：以法律形式保证婴幼儿接收机构照护权利

社会民主主义福利国家强调政府职能和服务范围，尽可能覆盖并保障所有儿童。如芬兰《儿童日托法》规定，在母亲育儿假结束后，满足入托需求是所有婴幼儿的法定权利。无论是在日托机构还是在家庭日托中，都可以获得早期保教服务，法定时间是每周20小时，也可以有偿接受全天服务，低收入家庭则不需要支付任何费用。丹麦《日托设施法》规定，无论是在地方当局，私人经营的日托中心还是在家庭住宅中，地方议会均应为所有26周以上直至学龄的儿童提供适合年龄的日托服务，但不强制要求入托。如果得不到满足，地方政府将会受到经济处罚。

保守主义福利国家强调社会团结和保障，强调个人工作、职责和国家职责的结合，对家长和国家的角色分别做出要求。如德国《社会法第八部：儿童与青少年扶助法》规定，不满3岁儿童的家长或监护人不论是有工作或是在找工作过程中，或是正在接受职业教育、中学教育或大学教育，都应使其子女得到接受幼儿园教育的机会。

自由主义福利国家公共服务体系以市场为导向，强调最小国家干预，只针对最困难群体进行支持，而并未以法律或制度形式为其他家庭提供保障。如英国苏格兰，2岁的弱势家庭儿童每周有权享受16小时（600小时/年）的免费服务。新加坡认为学前教育是准公共产品，政府不将其纳入法定教育范畴也不提供免费的学前教育服务时长，但会提供大量的、持续的经费补助，特别是对处境不利儿童的资助与支持[6]。

（四）财政保障：婴幼儿机构照护服务的财政投入

较多国家重视婴幼儿照护服务的财政支持，公共支出占GDP比例达到0.4%以上的国家包括澳大利亚、韩国、芬兰、法国、挪威、冰岛和瑞典。其中，澳大利亚、韩国、芬兰和瑞典的3岁以下婴幼儿机构照护服务的公共支出甚至超过3-6岁幼儿学前教育的公共支出。（见图3）

在OECD国家中，有两名婴幼儿（如2岁和3岁）的双职工家庭在机构照护方面的净支出平均占家庭收入的17.4%。然而，这一比例在各国之间存在显著差异。总体而言，公共支出较少的国家，家庭在婴幼儿照护服务上的成本分担比例则较高。瑞典、冰岛等社会民主主义福利国家家庭成本分担比例最低。德国、法国、荷兰等保守主义福利国家，家庭所分担的成本大多控制在20%以内。美国、加拿大、澳大利亚等自由主义福利国家家庭成本负担较重。其中，英国的家庭净成本最高，达到55.3%。（见图4）

总体而言，不同国家在婴幼儿照护服务的财政支持方式上存在显著差异。自由主义福利国家主要通过补给需方的方式提供支持，即为低收入或处境不利家庭提供资助。这些国家将照护视为家庭责任，高收入家庭可选择高质量托幼服务，而低收入家庭则多依赖家庭照护或选择低收费但质量参差不齐的托幼服务。政府主要通过课税津贴、教育券及为低收入家庭设立专门托育项目等方式，保障婴幼儿的照护权利。

保守主义福利国家以补给供方为主，即为照护机构提供资助。这些国家政府监管责任优先于市场需求。政府设立公立机构但数量有限，同时要求私立机构保证质量并限制收费，并为非营利私立机构提供运营补助。在这种模式下，慈善组织和教会等非营利性机构承担了重要责任。如荷兰向私立机构直接购买服务供家长使用，瑞士等国家通过补助托育中心来延长照顾时间，德国联邦政府于2017—2021年投入11.26亿欧元用以增设10万个日托名额，意大利国家基金2020年向由私人机构和市政当局管理的0~6岁婴幼儿保教服务机构拨款1.6亿欧元，以补偿新冠肺炎疫情期间因停办造成的费用损失。

社会民主主义福利国家同时补给供方和需方。托幼机构的收费和质量由国家统一监管，家长成本分担比例通常在10%以下。如瑞典规定家庭托儿服务费用为收入的1%～3%，多孩家庭逐级递减，低收入家庭免费，富裕家庭设收费封顶线[7]。丹麦基于“所有家庭都能平等获得ECEC”的理念，要求托幼机构随处可见，除节假日和周末外每天开放，每周应开放50小时，家长最多分担25%的保教成本，对低收入和多孩家庭提供补贴。挪威规定年收入低于5.5万欧元的家庭，2~5岁儿童每周可免费上20小时幼儿园。斯洛文尼亚根据家庭收入为第一个孩子的保教费用提供补贴，最低收入群体全免，并为其兄弟姐妹提供免费服务[6]。

（五）管理保障：婴幼儿机构照护服务的管理机制

1.规范管理：以政策为准绳进行规范管理

国际社会普遍为婴幼儿的照护管理提供强有力的政策遵循。第一种形式是以基本法律（law）或框架（framework）对婴幼儿机构照护服务的定义、机构管理、价值导向、根本原则、基本质量要求等进行规定。如巴西《国家教育指导和基本法》第12796号修正案、德国《日间照护中心早期教育合作框架》等均属此类。第二种形式是专项法案（act），针对机构照护服务质量提升、财政预算、修订规范等制定相关法案，如美国《儿童强势开端法案》要求针对弱势群体提供可负担的早期保教服务等。第三种形式是条例（regulations）或标准（standards），出台相关政策对婴幼儿机构照护服务进行规范管理。如澳大利亚在联邦层面的《教育与保育服务条例》中对保教机构的定义、接受保教权利以及基本保教理念等进行规定，并在《早期儿童教育与保育国家质量标准》中规定了各类保教机构应具备的最低标准。通过分析，各国规范管理照护机构的法律形式与国家福利模式似乎并没有直接关系。

2.明晰权责：采用统一或分离的管理模式

一般来说，0-3岁幼儿的保教服务由社会福利部门负责，而3~6岁主要由教育部门负责。近年来，许多国家积极推进“保教一体化”政策出台。截至2020年，超过70%的OECD成员国已开始推行早期保育与教育整合模式，由一个或多个部门统一管理整个早期保育与教育[4]。如挪威、芬兰、巴西、澳大利亚等国家采取由教育部门牵头的“统一制”管理模式（见表1）。此外，英国在2006年通过的《儿童保育法案》中明确规定，要求每个地方教育部门建立“早期发展合作伙伴”机构，并制定伙伴合作的协议，以确保地方教育部门能够切实履行其在早期保育与教育方面的职责。这种跨部门合作的模式，为儿童提供了更加系统化和整体化的早期教育支持[8]。

随着保教管理的逐步统一化，许多国家设置了面向0—6岁婴幼儿的连续性保教机构。如澳大利亚设置了面向0-5岁婴幼儿的家庭日托、全天看护和临时看护机构，并为4-5岁儿童设置幼儿园。芬兰则设有面向0—6岁婴幼儿的家庭日托、集体家庭日托、日托中心、早期保育与教育开放服务和学前教育机构。与此同时，也有国家实行“分离式”管理模式，如以色列、捷克、日本等。然而，近年来这种分离模式也呈现出融合的趋势，如日本政府于2006年审议通过《关于推进综合的学前儿童教育、保育服务的法律》，文部科学省与厚生劳动省联合设置“幼保合作推进室”，与地方的承办单位联合推动幼保一体化进程。所有同时具有保育和教育功能的机构，无论其原本为幼儿园或保育所，服务对象是婴幼儿或幼儿，都被统一称为“认定幼儿园”，并获得相应认证。日本的幼保一体化改革对家庭而言带来诸多便利，但也暴露出一些问题。例如，对于认定幼儿园的办园标准，是遵循幼儿园的标准还是保育所的标准目前尚未完全达成共识。此外，保育所和幼儿园的工作人员所需具备的资质不同，各自的保育和教育重点也有所差异，这在一体化机构内可能会造成一定程度的混乱。因此，反对幼保一体化的声音也一直存在。

3.人员管理：对师资进行资质认证和培训

婴幼儿照护机构的人员主要包括教师和保育员，两类人员在准入资质和学历要求上存在明显差异。一般来说，教师通常需要具备本科学历，而保育员则只需具备中专学历或通过培训获得相关资质即可。如芬兰要求教师必须具备本科学历，而保育员只需具有中职以上学历[9]。挪威要求教师必须拥有3年制以上、教育学相关专业学士学位，保育员只需语言水平达到官方认证水平即可[10]。在一些国家，保育员的培养可以通过职业教育或继续教育实现，只要通过政府资质认证，即可上岗。如澳大利亚要求教师必须具备综合性大学本科以上学历，保育人员只需获得教育相关专业的中职或以上学位，或通过培训获得相关资质认证即可[11]。

由于准入条件和职责任务的不同，大部分国家的教师与保育人员在薪资待遇、职业发展路径、督导评估机制等方面均有不同。如澳大利亚、新加坡、英格兰等国家和地区的早期教育教师工资标准通常参照小学教师的最低标准执行，但保育人员的薪酬相对较低。教师在专业技术方面有较为长远的发展路径，同时也需要承担更多的督导、评估与培训任务。不过，也有国家统一了教师与保育员的培训和资质要求，如瑞典在2009年至2015年期间实施了“促进学前教育”项目，对教师和保育员不再区分专业方向，而是实施一致的职前教育课程培训[12]。日本文部科学省于2004年决定实施幼儿园教师资格认定考试制度，规定保育所教师也可以报考幼儿园教师资格认定考试。随后，厚生劳动省也降低了幼儿园教师报考保育员资格认定考试的要求，以促进幼儿园和保育所师资的整合。同时，日本还鼓励保教体系中的教师同时获得幼儿园教师和保育员两种资格证书，以推动幼保一体化的发展[13]。

4.质量管理：设置课程标准提升保教质量

较多国家通过制定课程指南来提升婴幼儿照护机构的质量。如新加坡制定《国家早期幼儿发展框架》，为2个月至3岁婴幼儿的生活、发展、活动和课程标准提供指导。新西兰、挪威、德国等国家针对0-5岁或0—6岁幼儿制定统一的课程指南（见表2）。如英国《早期儿童基础阶段法定框架》为幼儿从0-5岁的学习、发展和福利制定了具体标准。

5.机构督导：开展定期督导实现以评促建

许多国家对0-3岁婴幼儿照护机构定期开展督导评估，评估周期根据国家规模和机构数量有所不同。例如，荷兰、芬兰等国家每年都进行督导评估，德国每两年评估一次，英国每四年评估一次。

在督导主体方面，各国采取了不同的方式。澳大利亚专门成立了澳大利亚儿童教育和保育质量管理局（ACECQA），作为独立机构负责所有0-6岁婴幼儿托育、保育及早期教育机构的监管、国家标准的推广以及督导人员的培训。该机构的领导层由各州及联邦人员共同组成，直接向教育部负责。德国法律规定督导的权责在于机构服务的供应方，但在国家层面由贝塔斯曼基金会出面，收集与早期照护、保育与教育机构质量相关数据，形成并发表“早期教育体系监测报告”，为公众监督和政策制定提供依据。新加坡0—6岁婴幼儿照护机构的监测督导由该国教育主管部门—幼儿培育署统一负责，对机构从常规、机构管理、员工资质、员工发展、儿童幸福感、课程等方面进行监测督导，并对保教机构进行分级。美国以州政府为主体实施“0-5岁早期学前教育质量评级与提升系统项目”，主要用于质量标准监控、绩效责任衡量、项目技术支持、财政激励和家长教育。

在督导结果运用方面，不同国家对督导结果的使用可分为高风险和低风险两类。高风险国家采用问责制等办法，对监测督导结果显示不达标的机构采取一定措施，要求机构必须按照结果进行相应整改提升，并在一定时间内达到标准，甚至要求市政管理部门介入整改过程。新加坡、澳大利亚、英国等国家通常采用高风险运用办法。而督导标准较为宽松的国家，如荷兰、挪威、芬兰等通常采用低风险方式，将督导标准、结果及报告对社会公开，作为家长选择机构和机构改进的依据，并对机构提供最佳实践标准，没有强制整改或要求市政管理部门介入的要求。

三、结论建议

（一）基本结论

不同国家在婴幼儿照护服务的时间保障、服务保障、法律保障和财政保障等方面的特征与本国所属的福利国家模式存在相关性。福利国家模式是各国公共服务特征的集中体现，反映了各国的文化背景、社会规范、国家发展和分配情况。自由主义福利国家的主要特征是服务商品化，由市场作为公共服务的主要供应者和调节者，国家只对最弱势群体承担部分责任。因此英、美等国家虽然婴幼儿入托率处于中等水平，但在公共财政支出、时间保障等方面有很多不足，法律制度也仅保障最弱势群体权利。保守主义福利国家强调家庭责任，认为家庭是婴幼儿照护和早期教育的责任主体。国家通过社会保险和法律制度等形式对家庭给予一定支持，以保证社会团结和家庭履行职责。这些国家通常能够保证妇女生育的基本条件，如较高的产假补偿率，也能在一定程度上从财政和法律方面保障婴幼儿接受照护和教育的权利，但同时在法律中强调家庭和父母的责任。因此，保守主义福利国家的婴幼儿入托率相对较低。社会民主主义国家采用公共服务高度去商品化的福利国家模式，国家依靠税收调节资源配置，政府承担主要公共服务责任。这些国家在婴幼儿保育与早期教育的各个方面都提供了高规格的保障，构建了完善的法律保障体系，建立了高质量的服务管理体系和标准。北欧国家是这一模式的典型代表，它们通过提供广泛的公共服务，支持家庭和社区合作，形成了全社会共同参与婴幼儿照护的良好氛围。这些国家普遍具有国土面积小、人口数量少、人均GDP高等特点，因此具有较高的财政水平支持国家建设并完善公共服务体系。整体而言，福利模式根植于本国国情，与本国的历史经验和现实需求密切相关，因此三种典型模式并不能覆盖世界上所有国家。日、韩等东亚国家和巴西、智利等南美国家大多依据本国国情，从不同模式中选取部分适宜本国国情的做法，组合成为混合的公共服务模式，以韩国为例，其采用的生产性社会福利模式强调通过促进就业和经济增长来支持家庭和儿童发展。

中国在发展婴幼儿托育与早期教育时，既要借鉴国际经验，又要立足国情，探索出一条具有中国特色的婴幼儿照护服务发展道路。一是坚持基本公共服务的福利属性。我国是社会主义国家，基本公共服务事业不能像自由主义国家一样市场化，而应尽可能“去商品化”，满足最广大人民的需求。二是明确国家和家庭的权责边界。我国人口基数大，婴幼儿保育与教育需求量大，但经济上仍是发展中国家，因此需要明确国家和家庭各自的角色和权责范围，为满足群众的基本需求提供支持。这与保守主义国家的模式有一定相似性，保守主义国家强调家庭在婴幼儿照护中的主要责任，国家通过社会保险和法律制度等形式对家庭给予一定支持。然而，中国在强调家庭责任的同时，更注重国家在基本公共服务中的主导作用，通过政策支持和资源分配来保障婴幼儿照护服务的普及性和公平性。三是采用因地制宜的管理模式。中国不同地域、城乡、群体之间在服务需求、质量要求、偿付能力等方面存在较大差异。因此，在婴幼儿保育与教育机构管理方面，必须明确底线要求，并在此基础上依据不同地域、城乡、群体的实际情况进行调整，从而实现服务的差异化和精准化，满足不同群体的多样化需求。

（二）主要启示

1.促公平：强化政府职责保障婴幼儿获得家庭及机构照护服务

一方面，政府在促进婴幼儿照护服务供给中发挥着重要作用。婴幼儿照护服务是家庭所需、民生所系。虽然婴幼儿照护服务的供给涉及家庭、市场、政府、社会组织等多元主体，但政府在其中承担着规划引导、政策支持、业务指导和监督管理等职能，这些职能对于促进婴幼儿照护服务的供给起着至关重要的作用。我国在强化政府职责时，可以借鉴社会民主主义国家的经验，逐步增加公共财政支出，确保婴幼儿照护服务的普惠性和公平性。同时，应结合保守主义国家的经验，明确家庭与政府的责任边界，通过社会保险和财政补贴为家庭提供经济支持。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，将“幼有所育”列为九个国家基本公共服务领域的重要内容之一。为了实现基本公共服务均等化的目标，建设婴幼儿照护服务体系已经成为政府的重要职责。同时，在“三孩政策”的宏观人口背景下，为优化远期人口结构，婴幼儿照护服务受到了社会民众的广泛期待。2024年，国务院办公厅印发的《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》要求：“统筹考虑经济发展、人口结构和托育实际需求等因素，科学规划托育服务体系，大力发展托幼一体服务，优化托育服务精准供给。”这些政策部署进一步强化了政府介入婴幼儿照护服务供给的动力与责任。

另一方面，健全灵活的财政政策是保障婴幼儿公平享受照护服务的关键举措。相关研究表明，育儿补贴的增加对生育率有显著的正向影响，例如在西欧国家，育儿补贴每增加10%，生育率可提高0.4%[14]。借鉴这一经验，我国可将家庭整体作为服务对象，在陪产假、护理假和育儿假津贴、税收抵免与托育服务代金券等多个方面进行探索，为婴幼儿家庭提供必要的时间和经济支持。同时，许多国家在婴幼儿机构照护服务的公共支出比例上较高，尤其是北欧的社会民主主义国家。目前，我国对机构照护服务的财政补贴以补贴供方机构为主，形式包括资金注入、税收减免、土地租金减免等。未来可兼顾补贴需方，通过减费、免税、提供津贴等多种方式，保障家庭困难或处境不利的婴幼儿接受照护的机会。

2.强管理：建立健全管理机制以保证婴幼儿机构照护有章可循

一方面，建立全国性的婴幼儿照护服务法律框架。目前，我国已印发《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托育机构保育指导大纲（试行）》等一系列标准文件，这些文件有力地促进了托育服务的专业化和规范化发展。为进一步提升法律效力和规范性，我国可借鉴社会民主主义国家的经验，在全国层面通过立法，制定更具强制性和规范作用的法律文件，健全具有指导性或强制性的管理标准。通过从行政干预向法律规制的转变，确保0~3岁婴幼儿照护服务有法可依、有章可循。

另一方面，完善多部门协同的管理体制。早期保教机构的权责部门设置和管理制度的形成较为复杂，与各国的文化背景、政策历史、经济发展情况、公共服务模式、机构类型和发展历程等均有一定关系。从全世界范围来看，三种福利模式国家中均有国家对早期保教机构采用统一制管理模式，希望通过统一的管理避免“保育”与“教育”分离所导致的培养目标、运行流程、机构管理、教师资质和培训不一致等问题。虽然现阶段，我国实行统一制管理仍存在困难，且其必要性还需要进一步论证，但必须健全多部门协同监管的政策取向，突出细化相关部门具体职责，实现婴幼儿照护服务指导、监督与管理的协同发展，确保政策的制定和执行效果。

3.优服务：完善多种机构照护模式满足婴幼儿家庭多样化需求

一方面，设置多种形式的婴幼儿照护机构。较多国家为家长提供灵活的托育时间，如挪威通过“开放性幼儿园”模式，为家长提供与保教人员在非固定时间内共同参与照护、保育或相关活动的机会[15]。在完善托育供给模式时，应充分考虑人口分布和家庭实际需求，确保婴幼儿托育机构的正规化和专业性，在合法备案的基础上保证其合规运行。OECD的研究指出，教师与婴幼儿的互动不足或过多依赖保育员代劳，会对婴幼儿的发展产生不利影响[16]。应通过各类人才培养，尤其是职业教育和继续教育，保障0-3岁婴幼儿照护机构具备多类别、多层次、有梯度的从业人员，从而为照护机构的系统性和持续性建设提供师资保障。

另一方面，制定盘活现有托育资源存量的激励政策。目前国际婴幼儿照护行业呈现出向“家庭式托育”方向发展的趋势，这种模式具有“平价就近、灵活温馨”的优势。在我国，社会上存在大量家庭自主供给的“民居园”，它们在一定程度上自发补充了机构照护资源。因此，将这些“民居园”等托育资源存量转化为正规的照护机构，是我国政府在服务供给方面可以推进的方向之一。2020年底，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出：“支持将各类房屋和设施用于发展养老托育，鼓励适当放宽最长租赁期限。”2023年，《家庭托育点管理办法（试行）》对以往一些在住宅类房屋中经营、游离于灰色地带的家庭托育点转向合法合规提供了明确依据和指导。在我国托育资源相对不足的当下，若能有效盘活现有托育资源存量，激励民间自发产生的“民居园”转化为“普惠性、社区型、家庭式托育机构”，将会极大减轻政府在照护服务领域的财政负担，满足广大居民的幼儿养育需求。

4.提质量：尊重婴幼儿发展规律以促进照护服务安全优质发展

一方面，在保证质量的前提下“尽力而为、量力而行”。多项国外研究显示，当2岁以下的婴幼儿在保育与教育机构花费很长时间时，可能导致严重的分离焦虑、不安全依恋以及压力，对儿童发展造成负面影响。因此，婴幼儿机构照护不应以盲目追求入托率为目标，必须明确托育照护服务行业准入规则和从业者标准，规范照护人员资格证书考试的内容，加强对婴幼儿照护从业者的法律法规、职业技能、道德安全培训，推动婴幼儿照护服务队伍的标准化建设。同时，遵循不同阶段婴幼儿的成长特点与身心发展规律，有针对性和科学化地设置课程，在确保安全、优质的基础上，逐步整合保育和教育功能，提高照护服务水平，实现婴幼儿的全面发展。

另一方面，构建多元参与的质量评估体系。为保障机构照护质量评估的有效性，可组建第三方专家团体，从独立的视角对托育机构的质量标准进行专业化评估，确保评估的客观性和科学性。建立托育服务行业协会，实施行业内部自评制度，通过行业自律促进服务质量的提升。在此基础上，探索形成政府、行业内部以及社会第三方专业组织互动的托育服务行业评估系统。在相关评估标准的指引下，重点关注卫生安全、环境材料、照护过程、师幼互动等关键要素，采用高风险与低风险相结合的评估方式，监督、引导和激励托育机构的规范化和专业化发展。

来源 |《学前教育研究》2025年第4期

作者 | 孙蔷蔷、王轶晰（中国教育科学研究院基础教育研究所）