王建:在危机应对中投资于未来——新型冠状病毒感染疫情期间全球教育财政政策分析与启示

时间:2024-04-22 来源:《教育研究》 浏览量:742 【 浏览字体:

摘要:新型冠状病毒感染疫情所引发的健康和经济危机,加重了之前业已存在的全球教育危机。联合国及相关发展机构一直站在抗击新型冠状病毒感染疫情和全球治理的前沿,倡导将教育恢复作为摆脱新型冠状病毒感染疫情、实现经济复苏的关键对策,呼吁所有国家及合作伙伴为人类和地球的未来而投资于教育。然而,许多发展中国家尚未将教育列入财政支持优先事项,公共教育支出在政府预算中的份额下降,教育在应对危机的财政措施中没有受到重视,教育援助在官方发展援助总额中的占比下降。新型冠状病毒感染疫情期间,我国在经济下行压力加大、财政收支矛盾突出的情况下,仍然强调对教育的财政投入“只增不减”。在后疫情时代,我国加快建设教育强国,有必要参考借鉴国际社会关于教育发展的先进理念与政策倡议,坚持教育优先发展,创新教育融资机制,公平合理分配教育经费,提供国际教育公共产品,为全球教育发展贡献中国力量。

关键词:新型冠状病毒感染疫情;国际组织;教育财政;融资机制

2020年初,新型冠状病毒感染疫情(以下简称新冠疫情)在全球范围内暴发与蔓延,随后被世界卫生组织(World Health Organization)宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”,直到三年后的2023年5月才被宣布不再构成全球紧急情况。新冠疫情给人类社会生活留下巨大创伤,所引发的健康和经济危机加重了之前已然存在的全球教育危机。2020年8月,联合国发布《政策简报:新冠疫情期间及以后的教育(Policy Brief:Education during COVID-19andBeyond)》(以下简称《简报》),将新冠大流行对教育造成的影响称之为“世代灾难”(Generational Catastrophe),敦促各国政府充分认识教育投资对经济社会复苏的重要性,将教育恢复作为优先选项,并与合作伙伴共同发起“拯救我们的未来”(Save Our Future)运动。2021年7月,世界银行(World Bank)召开由81个人力资本项目研究参与国参加的财政和规划部长级会议,提出要把投资于人置于危机应对行动的中心,公共财政应投资于人力资本,以减少永久性损失并助力经济韧性复苏。2022年6月,联合国教科文组织(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization,以下简称UNESCO)在巴黎召开的联合国教育变革峰会预备会上指出,学习危机和预算危机是影响当前世界教育的两大利刃,新冠疫情阻碍了教育全面可持续发展进程,亟须进行教育系统变革。2022年9月,在纽约召开的联合国教育变革峰会,敦促所有国家和合作伙伴采取具体行动,开展更多、更公平、更有效的教育投资。本文利用国际组织发布的报告和数据,评估新冠疫情对世界教育发展和教育财政的影响,分析国际社会与各国应对新冠疫情危机的教育筹资战略和财政政策,以期疫后我国加快教育恢复和完善与教育强国建设相匹配的战略性投入机制提供参考。

一、新冠疫情对世界教育发展和教育财政的影响

为应对新冠疫情,许多国家采取出行限制、关闭边境及居家隔离等措施,使得突发卫生事件转化为严重的经济衰退,对全球可持续发展目标产生了灾难性影响。教育系统经历了一场非同寻常的双重冲击:抗击新冠疫情需要关闭学校以及经济放缓对各国教育财政预算和支出造成巨大压力。

(一)学校关闭和停课造成儿童重大学习损失

学校关闭导致大规模的教育中断,波及全球190多个国家和各大洲的近16亿学生,对儿童的学习与发展带来长期负面影响。根据UNESCO全球学校关闭监测数据,2020年3月至2022年2月,世界各地的学校完全关闭或部分关闭时间平均为41周,世界各地儿童错过了大约2万亿小时的面对面教学。早在新冠疫情之前的2019年,世界就有超过2.56亿学龄儿童失学,中低收入国家的学习贫困率(Learning Poverty Rate)即10岁儿童无法阅读和理解基本文本的比例高达57%,学校关闭和教育中断加深了学习危机。2022年,世界银行研究表明,全球学习贫困率已飙升至约70%,经过学习调整后的学校受教育年限(Learning-adjusted Years of Schooling)从7.9年减少至6.8年,新冠疫情在全球范围内造成的学习损失可能会使这一代学生一生损失近21万亿美元的收入。对0~5岁幼儿期、6~14岁学龄期和15~24岁青年期各关键阶段影响的具体研究发现,新冠疫情引发的教育冲击,在个人生命周期的关键时刻造成了人力资本的大规模破坏,幼儿遭受的认知损失可能会导致他们成年后的收入下降25%,当前学生的未来收入损失将超过10%。解决人力资本损失问题的机会窗口很小,为他们的未来加大投资应成为各国政府的首要任务,否则失去的不仅仅是一代人而是多代人。

(二)新冠疫情加剧教育根深蒂固的不平等

新冠疫情对全球教育造成前所未有的破坏,并恶化了先前存在的学习危机,加剧了教育根深蒂固的不平等。世界各地学校关闭和停课时间差异很大,拉美和南亚地区的学校全部或部分关闭时间最长,欧洲和中亚地区的学校完全或部分关闭时间相对较短。世界银行利用统一学习成果(Harmonized Learning Outcomes,以下简称HLO)进行跨国的学习成绩比较显示,新冠疫情之前,来自中东、北非和南亚地区国家学生的HLO点已明显落后于北美、欧洲和中亚地区国家的学生;而新冠疫情期间学校全部或部分关闭时间的长短所导致的学习延误在全球各地差异很大。如在关闭时间较长的南亚和拉美国家所造成的学生学习延误时间相当于一年左右,而欧洲、中亚和北美仅在4个月左右(见表1)。这就是说,学校关闭时间较长的国家,不仅要弥补疫情之前的潜在差距,还需要解决新的差距。在学校关闭和居家隔离期间,教育系统试图通过实施远程教学支持学生继续学习,但学生家庭居住条件限制、数字设备和互联网缺乏以及学生在线学习动机与技能方面的差异,进一步加深了学习危机。联合国儿童基金会(United Nations International Children's Emergency Fund)估计,全世界至少有4.63亿(31%)的学龄儿童无法获得为应对学校关闭而实施的远程学习机会,其中四分之三的儿童生活在乡村或贫穷家庭,数字鸿沟使低收入家庭、易受伤害和边缘化的学生进一步落后的风险越来越大。新冠疫情加剧了贫困和不平等,需要国际社会和各国在如何对待和投资教育方面做出重大改变。

表1 新冠疫情之前和期间的全球教育状况

地区

新冠疫情之前平均HLO分数

(2018年)

新冠疫情期间学校全部或部分关闭

的平均时间(周)

学习延误时间(月)

(截至2022年1月31日)

南亚

388

84

12.4

拉丁美洲和加勒比海

415

77

11.7

东亚和太平洋

443

43

6.6

中东和北非

383

41

6.4

撒哈拉以南非洲

355

34

6.2

北美

524

40

4.3

欧洲和中亚

508

30

3.6

全球

416

59

8.2

(三)新冠疫情影响各国教育财政投入与支出

新冠疫情使世界经济陷入严重紧缩,影响了各国政府的财政收入。2020年,全球国内生产总值(Gross Domestic Product,以下简称GDP)增长率下降了3.3%,虽然2021年开始反弹,但各国经济复苏不平衡,中等收入和高收入国家经济得到较快恢复,GDP平均增长率分别达到7%和5.1%,而低收入国家恢复较慢,GDP平均增长率仅为3%。为应对新冠疫情危机,各国政府迅速出台了结合财政、货币和金融政策的经济刺激计划。截至2020年9月11日,各国推出的财政措施总规模达到11.7万亿美元,接近全球GDP的12%,全球公共债务规模预计接近GDP的100%。其中,高收入国家的财政支出规模很大,中等收入国家之间差别较大,很多低收入国家利用信贷市场的能力有限且危机之前政府负债就已居高位,难以再调动更多的资源,财政支出规模占GDP的比重很低或近乎没有。(见图1)

图1 按收入组别划分的部分国家应对新冠疫情危机的财政规模

这些政策短期内缓解了新冠疫情对经济的不利影响,但也导致公共部门财务状况恶化,如政府债务增加。教育支出则受到三个方面挑战:一是经济放缓或负增长影响政府财政收入,有限的资源需要转向优先考虑卫生防护和经济复苏,导致教育公共支出紧张。二是因经济萎缩和失业增加导致家庭收入和汇款流量下降,直接影响家庭教育投入。三是捐助国的财政压力和多边机构的融资缺口,导致教育援助减少。据UNESCO估算,2021年,各国仅因GDP下降导致的教育预算支出至少减少2100亿美元,重新分配给卫生和社会保障部门的压力,可能会导致削减5%的教育预算,即3370亿美元的教育支出损失,世界银行预测甚至可能会进一步削减10%。此外,新冠疫情导致高收入国家官方发展援助减少。低收入和中等收入国家到2030年实现普及学前、小学和中学教育的目标,每年面临的资金缺口将由此前的1480亿美元扩大到1800亿—1950亿美元。根据最新估算,2023—2030年,79个中低收入国家要实现可持续发展目标4,平均每年出现970亿美元的国家财政缺口。教育系统需要更多的额外资金,部署实施远程教育、保障卫生安全、缓解师资短缺及补助残障、贫困家庭学生弥补学习损失。

二、应对新冠疫情的国际教育新共识与投资战略

随着新冠疫情造成世界经济损失及各国财政状况恶化,以联合国为代表的国际组织开始重新思考教育的作用,动员各国政府与非国家行为体就教育的宗旨、目标和投资达成新的共识:提升教育在全球议程中的优先级,敦促各国政府和合作伙伴兑现之前承诺,保护和增加教育预算及援助,更加关注教育资源公平分配,为全体儿童创造一个更加美好的未来。

(一)联合国“新的全球教育财政契约”

联合国认为,新冠疫情不只是一场健康危机,本质上更是一场人类危机。化解此次危机以及危机前业已广泛存在的社会不满,必须重续以人权为基础的新的社会契约。2021年9月,联合国秘书长古特雷斯(Guterres,A.)发布报告《我们的共同议程(Our Common Agenda)》,敦促深化团结和更新社会契约,以适应21世纪的挑战。面对新冠疫情引发的教育危机和经费危机,联合国提出了以权利为基础的变革性议程,制定为全民终身学习融资的新的全球契约,主要有以下举措:

保护并增加教育预算。《简报》强调,“教育不仅是一项基本人权,还是一项赋能权利(an enabling right),对所有其他人权的实现有直接影响。它是一项全球共同利益,是所有17个可持续发展目标取得进展的主要动力,是公正、平等、包容的和平社会的基石。”联合国建议各国在财政决策中优先考虑教育,将确保教育支出份额作为最高优先事项,并解决教育支出中的低效问题。

加大教育紧急投资。2020年8月,联合国与全球教育合作伙伴联合发布《拯救我们的未来:避免为全世界儿童带来的教育灾难(Save Our Future:Averting an Education Catastrophe for the World's Children)》白皮书,指出教育部门正面临三重危机:新冠疫情前既有的学习危机、学校关闭带来的学习与健康危机以及由经济放缓或负增长导致的经费危机。白皮书呼吁各国加大对教育事业的紧急投资,采用渐进普及主义方法(progressive universalism approach),确保教育预算并将其分配给低层级教育和边缘化群体,调动国际资源,最大限度地增加对教育的援助。

加快教育筹资机制转型。2022年9月,古特雷斯在全球教育变革峰会上发布《教育变革:我们共同未来迫在眉睫的政治要务——关于教育变革的愿景声明(Transforming Education:An Urgent Political Imperative for Our Collective Future-Vision Statement of the Secretary-General on Transforming Education)》,提出必须提高教育的地位,强调“优质教育是任何国家为其前途和人民所能做出的唯一且最重要的投资”。这需要从根本上改变财政或有关部门对待教育的态度,“教育支出不仅仅是一项消费支出——它更是一项重要的国家投资。”新的全球教育财政契约基于增加教育预算的规模(Size)、份额(Share)、灵敏度(Sensitivity)和审查(Scrutiny)“4S”标准构建,即:政府预算的总体规模、用于教育的国家预算份额(至少15%~20%)、教育预算分配的灵敏度和对预算中的教育支出进行审查。峰会通过的《教育投资行动呼吁(Call to Action on Education Finance)》,要求各国政府应承担为教育提供充足资金的责任,将至少4%~6%的GDP和/或至少15%~20%的公共总支出用于教育拨款;实现官方发展援助占国民总收入0.7%的既定基准,并将这些资金拨给最需要的国家。

(二)联合国教科文组织“新的教育社会契约”

UNESCO作为引领全球教育变革的“思想实验室”,长期以来秉承人文主义教育观,坚持在不断变化的世界中审视教育,将教育作为全球共同财产和共同利益,确保为教育提供充足和持续的公共资金。

持续巩固教育作为公共事业和共同利益的地位。2019年,UNESCO成立“教育的未来”国际委员会(International Commission on the Futures of Education),旨在关注教育在一个日益复杂、不确定和脆弱的世界中的作用和未来。2020年,委员会发布《后疫情世界的教育:推进公共行动的九个构想(Education in a Post-COVID World:Nine Ideas for Public Action)》,指出新冠疫情使公共教育陷入危困局势,教育必须在后疫情世界占据核心位置,“应该始终牢记三项核心承诺:公共教育、共同利益和全球团结”,“必须保护国内和国际公共教育供资。”2021年,委员会发布报告《一起重新构想我们的未来:为教育打造新的社会契约(Reimagining Our Futures Together:A New Social Contract for Education)》,提出必须为教育打造一份新的社会契约。新契约应基于两项基本原则:确保终身接受优质教育的权利和巩固教育公共事业和共同利益的地位。在地方、国家、区域与全球各层面,政府与公共机构都应努力围绕这些原则开展对话、采取行动,关键责任由各国政府承担,特别是加强政府为教育提供公共资金和对其实施监管的能力。

为人类和地球的未来投资于教育。2021年11月,UNESCO召开全球教育大会高级别会议,通过了《巴黎宣言:投资于教育未来的全球呼吁(Paris Declaration:A Global Call for Investing in the Futures of Education)》,呼吁各国政府、利益方和公民为教育打造新的社会契约,敦促各国政府兑现承诺:将至少4%~6%的GDP和/或至少15%~20%的政府公共支出用于教育;在国家财政刺激计划中划拨适当份额用于教育,特别是对边缘化学习者(重新)入学、恢复学习、社会情感健康以及就业技能发展提供有针对性的支持;提高国际教育援助的额度、可预测性和实效性。

(三)世界银行“保护并投资于人”

新冠疫情或永久侵蚀一代儿童特别是贫困家庭儿童的人力资本。世界银行和其他国际金融机构支持各国为未来而投资于人,注重建立灵活、有韧性和适应性的卫生、教育和社会保护系统,确保人力资本领域公共支出的充足性、效率和可持续性。

保护教育预算,将应急资金机制纳入教育财政体系。2020年5月,世界银行发布《新冠疫情大流行对教育融资的影响(The Impact of the COVID-19 Pandemic on Education Financing)》,基于经济危机和学习危机评估新冠疫情对教育财政的影响,提出了减轻影响的政策响应和应对措施,包括重新分配总体预算,为包括教育在内的优先部门提供资金,利用财政刺激计划保护和调动资源用于教育,发展伙伴要提高总援助拨款中教育的份额,强化资源分配的效率和公平性,将资源投向最弱势的群体等。

增加教育公共支出,把资金转化为更大的人力资本成果。2021年9月,世界银行发布的报告《投资于人力资本:助力实现有韧性复苏——公共财政的作用(Investing in Human Capital for a Resilient Recovery:The Role of Public Finance)》指出,高度优先的战略投资将减少永久性人力资本损失并可助推包容、有韧性及可持续的经济复苏,当务之急是保护幼儿免受营养不良和其他伤害,让儿童重返学校并弥补学习损失。从中期来看,可持续的经济复苏取决于全民健康覆盖、儿童早期开发、学习习惯和技能培养、高等教育与劳动力市场相关性等方面的提升或改善,将有助于人力资本积累和利用的重点支出置于优先领域。

三、新冠疫情影响下的政府教育预算与公共支出

从全球来看,尽管家庭投入和发展援助在中低收入国家教育总支出中占有相当大的份额,各国政府自身调动的国内税收和财政收入是发展教育的主要经费来源。新冠疫情危机导致的经济放缓对大多数国家的教育支出产生了负面影响,政府在决定部门间财政资源分配上面临艰难的抉择。

(一)新冠疫情对政府教育预算支出的影响

新冠疫情对世界各国教育财政造成重大影响,许多国家调整预算优先顺序,降低了教育公共支出水平。世界银行和UNESCO发布的《2022年教育资金观察(EducationFinanceWatch2022)》所收集的65个国家的样本数据显示,新冠疫情暴发后,有一半的国家减少了2020年教育年度支出,全球教育支出占政府总支出的份额从2019年的平均15.2%降至14.3%,这一趋势均出现在较高和较低收入国家,但中低收入国家更为明显。(见表2)

表2 新冠疫情暴发前后世界教育支出的变化

指标

全球(N=65)

高收入国家和中等偏上收入国家(N=36)

中等偏下收入国家和低收入国家(N=29)

 

2019

2020

2019

2020

2019

2020

全部教育支出

教育支出的变化(%)

6.7

1.9

2.9

3.5

11.5

0

削减教育支出的国家比例(%)

27.7

50.8

22.2

58.3

34.5

41.4

减少教育支出国家的平均降幅(%)

-7.9

-8.2

-8.7

-5.1

-7.2

-13.5

增加教育支出国家的平均增幅(%)

12.4

12.4

6.2

15.6

21.4

9.6

教育经费占总支出的比例

平均变化率(%)

0.3

-1

-0.1

-0.8

0.8

-1.2

平均比例(%)

15.2

14.3

13.8

13.0

17.0

15.9

2016年,UNESCO发布《2030年教育:仁川宣言和行动框架——实现可持续发展目标4(Education2030:Incheon Declaration and Framework for Action for the Implementation of Sustainable Development Goal4)》,敦促各国将GDP的至少4%~6%和/或政府公共支出的15%~20%用于教育。2014—2018年,在有数据的141个国家中,有47个国家没有达到上述任何一项基准。受新冠疫情影响,许多国家更难实现有关政府教育支出的国际基准。2020年,在33个低收入和中等偏下收入国家中,只有15个国家同时达到了这两个目标,4个国家达到了其中一个目标,14个国家两个目标都没有达到(见图2)。在有完整数据的33个经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development)成员国,尽管同时达到两个目标的国家也不多,但有30个国家实现了将GDP至少4%~6%投入教育的目标。(见图3)

图2 2020年33个低收入和中等偏下收入国家的教育支出状况

图3 2020年33个经合组织成员国的教育支出状况③

即使在经济复苏后,各国政府公共教育支出仍然停滞不前,实现最低国际基准仍面临挑战。《2023年教育资金观察(Education Finance Watch 2023)》显示,2020—2021年,政府公共教育支出占GDP的比例,高收入国家从4.8%降至4.7%,中等偏上收入国家从4.9%降至4.8%,中等偏下收入国家从4.7%降至4.6%,低收入国家保持3.6%,远低于4%~6%的国际基准。在拥有可用数据的27个发展中国家(地区)中,只有4个实现了国际基准的两个目标,16个实现了其中一个或另一个目标;7个均未实现两个目标。(见图4)

图4 2021年27个发展中国家和地区的教育支出状况

(二)应对新冠疫情财政刺激计划中的教育支出

为应对新冠疫情造成的经济冲击,许多国家出台了一揽子经济刺激计划,流向教育系统的资金数量因各国财政能力和病毒传播规模与速度而异。根据UNESCO的调查,截至2021年3月,世界193个国家应对疫情危机的财政刺激总额达到16万亿美元,其中4680亿美元被分配到教育和培训领域,占一揽子刺激计划总额的2.9%,但绝大部分发生在高收入国家或欧洲与北美地区(见表3)。这说明,多数发展中国家应对新冠疫情危机的财政刺激规模较小,教育并没有被列为优先事项,高收入国家与中低收入国家之间的教育投入差距在拉大。

表3 2021年世界财政刺激计划中的教育拨款

样本国家分组

估算的教育财政拨款(百万美元)

占全部财政刺激计划投入的比例(%)

按收入分组

高收入国家(N=29)

453500

3.21

中等偏上收入国家(N=16)

10800

0.67

中等偏下收入和低收入国家(N=25)

3300

0.87

按地区分组

非洲(N=11)

478

0.82

阿拉伯国家(N=10)

664.1

1.25

亚洲和太平洋(N=15)

17500

0.41

欧洲和北美(N=22)

44660

3.92

拉丁美洲和加勒比海地区(N=12)

2340

0.64

总计(N=70)

468000

2.90

根据新冠疫情影响进展和教育系统多样化需求,支持教育的财政战略大致分为三个阶段。第一阶段发生在2020年3月,即在新冠疫情严重和学校关闭期间,以紧急或救济基金的形式提供即时支持和救济,以遏制病毒传播并减轻其负面影响。如购买口罩、确保预防措施到位、保护和照顾幼儿、维持校餐供应等。美国2020年3月出台的2万亿美元的一揽子援助措施中,约有430亿美元用于教育,其中30亿美元用于设立紧急教育援助基金,为受新冠疫情严重影响的儿童保育与教育、中小学及高等教育机构提供紧急支援;130亿美元用于中小学紧急救济基金,部署远程教育方案、提供心理健康服务及在学校准备重新开放时进行深度清洁;88亿美元用于儿童营养项目,以保证学生在学校停课期间获得食物;35亿美元为幼儿发展补助金,以支持工人的孩子接受幼儿教育;7.5亿美元用于开端计划项目等。第二阶段始于学校准备重新开放,宣布解除限制。某些情况下,为应对第二波病毒感染,可能重新发布限制公告,这时政策应对的重点是为学校重新开学做好准备。升级数字基础设施,开发远程学习工具与解决方案,加强教师远程教学能力等都需要额外的财政支出。2020年,韩国为教育提供了1.8万亿韩元(约合160亿美元)的额外资金,其中有很大一部分用于发展在线教育,包括为中小学建设数字基础设施(2708亿韩元),加强教师在线教育能力(33亿韩元),支持大学在线教育(1498亿韩元),招聘支持人员(658亿韩元);开发在线课程平台内容(39亿韩元),为138万初中生(13~16岁)提供远程学习补贴(2074亿韩元)。第三阶段为疫后恢复,这一阶段没有明确的界定标准,主要通过学业补救、技能培训、公共投资支持疫后复苏。2021年夏,英格兰为中学提供2亿英镑,用于开设面对面的暑期学校;与2019—2020学年相比,2020—2021学年学校预算增加了26亿英镑,2021—2022学年增加了48亿英镑,2022—2023年增加了71亿英镑,帮助学生弥补因新冠疫情带来的学习损失。

支持教育的额外资金的使用方向和领域,因国家发展水平不同而有所差异。根据UNESCO对70个参与调查的国家数据分析,投资数字学习和基础教育、引入或扩展远程学习,确保学校关闭期间学习的连续性,是一揽子刺激计划的重中之重,占全部额外资金的53%;次要优先领域的支出包括解决边缘化和不平等问题(40%)、环境卫生和健康措施(39%)以及技能提升(36%)等。具体来说,高收入国家更强调提升技能或再培训及支持最边缘化群体,中等偏上收入国家更偏重支持最边缘化人群,中等偏下收入和低收入国家更偏重强化卫生措施。在教育部门经费分配方面,2021年,UNESCO对143个国家初等和中等教育额外资金分配状况的调查显示,90%以上的国家至少使用一项具体标准,通常考虑的是学生或班级人数,如超过75%的中等偏下收入国家会把学生或班级的数量作为参考标准,近70%的低收入国家会把学生社会经济特征作为参考标准。此外,中低收入国家极少考虑特殊教育需求因素,而高收入国家则会更多考虑对具有特殊教育需求的学生予以额外的资金支持。

(三)应对新冠疫情的教育援助

新冠疫情对官方发展援助造成负面影响,且援助的优先事项转向卫生或其他紧急情况,导致教育援助下降。教育援助总额包括捐助者专门用于教育的直接援助以及一般预算支持援助。2020年,用于一般预算支持的教育援助为146.6亿美元,在发展援助总额中的份额从2019年的11.0%下降至9.7%,而卫生部门则相应地从16.5%增加至19.3%。

截至2020年10月,世界银行在62个国家开展了87个教育项目,总额达47亿美元。2020财年用于教育的承诺资金达到53亿美元,其中11亿美元与应对新冠疫情有关。根据新冠疫情应对第一阶段(学校关闭期间,保护健康、安全和营养,实施远程教育阻止学习损失等)、第二阶段(学校重开期间,防止辍学,保护在校健康和安全,为学校重新开放、评估学生学习损失和缩小学习差距做准备,为弱势学生提供支持等)、第三阶段(集中于重建更好的教育体系,保持和强化教育财政等)划分,2020财年对9000万美元的项目进行重组,用于支持第一、第二阶段项目;2021财年增加到62亿美元,其中33亿美元与应对新冠疫情有关,另外增加2.65亿美元的重组项目,用于支持第二阶段和第三阶段项目,绝大部分资金流向了非洲和南亚地区。

成立于2016年的“教育不能等待”(Education Cannot Wait)作为由联合国托管专门用于紧急情况下的全球教育基金,2016—2021年间筹集了10.7亿美元,向43个国家的56个受赠方拨款6.32亿美元。2020年启动112个新项目,其中85个与新冠疫情有关。全球教育伙伴关系(Global Partnership for Education)作为一个补充性的全球基金,提供财政支持帮助低收入国家制定实施教育计划,2016—2021年期间批准了33.4亿美元赠款,专门拨款5亿美元支持新冠疫情应急和恢复计划,用于购买防疫物品和相关资源,支持远程学习解决方案,确保学校重新开放,使教育系统恢复正常。

四、后疫情时代我国教育财政政策调整建议

新冠疫情带来的全球卫生紧急状态虽然结束,但人类社会未来仍可能面临其他卫生和气候紧急情况、自然灾害和经济危机的冲击。三年新冠疫情曾导致我国区域性学校停课,重启的校园常因新冠疫情反复而中断。在新冠疫情防控工作转段后,防止与弥补教育和学习损失刻不容缓,重新思考后疫情时代教育变革的方向与策略,有必要积极借鉴国际组织关于教育发展的新理念、新倡议和新方案,构建更具响应力、复原力和可持续的教育财政体系,以更好地应对当前和未来的冲击。

(一)坚持教育投入优先,加快建设教育强国

教育在全球可持续发展议程中占有重要位置。联合国重申“教育作为一项基本人权、一项全球公共产品及一项公共责任”的承诺,为教育打造新的社会契约和筹资契约,倡导优先投资于教育,在刺激、复苏一揽子计划中优先考虑教育,确保教育和学习的连续性,为后疫情时代的经济社会转型做好准备。然而,许多发展中国家尚未将教育列入财政支持优先事项,教育在政府应对危机的财政措施中没有受到重视,教育援助在官方发展援助总额中的占比下降,这可能会进一步加深发展中国家与发达国家之间的教育不平等,难以逆转的学习损失可能对这一代儿童和青年的未来收入与福祉产生破坏性影响。

我国高度重视落实联合国2030年可持续发展议程,始终把教育摆在优先发展的战略位置。党的二十大报告提出,“坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动,加快建设教育强国、科技强国、人才强国。”强化教育、科技、人才的基础性、战略性支撑作用,优先保障教育投入是将教育优先发展战略地位落到实处的重要体现。2012年以来,我国国家财政性教育经费支出占GDP比例一直保持在4%以上。新冠疫情发生后,在经济下行压力加大、财政收支矛盾突出的情况下,国家仍然强调对教育的财政投入“只增不减”。2020年,国家财政性教育经费达到42908.15亿元,比2019年增长7.15%;国家财政性教育经费占GDP的比例为4.22%,比2019年提高0.18个百分点;全国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例为14.78%,比2019年提高了0.27个百分点。新时代新征程推进中国式现代化,更好统筹疫情防控和经济社会发展,要健全教育投入稳定增长的长效机制,遵循至少将GDP中的4%~6%和/或政府公共开支的15%~20%分配给教育的国际基准。通过政策、制度和标准设计增加教育投入,支持地方使用政府一般债券、专项债券用于符合条件的教育领域项目建设,逐步提高社会投入所占比重。充分发挥教育财政投入在加快推进教育现代化、建设教育强国中的服务保障和政策导向作用。

(二)建立应急教育财政机制,增强教育系统韧性

新冠疫情对教育系统造成了严重破坏,确保学校关闭期间学习连续性和教育复苏所需要的额外资源对任何国家来说都是巨大的。UNESCO分析和估算了与新冠疫情有关的成本驱动因素和额外资金需求数量,考虑了采取补救措施、重新入学激励措施、二次教育机会计划和学校基础设施与设备投资四项成本驱动因素,并基于学校关闭20周和经济经过一次性衰退后复苏的情况下,低收入和中等偏下收入国家为此增加的额外教育资金需求将达到3350亿美元。全球教育监测报告组(Global Education Monitoring Report)估算,推进数字化学习和转型,仅考虑到确保普及电力、互联网连接和数据使用的资本成本及数字化学习的日常成本资金需求在2023—2030年间将达到1.4万亿美元。建立可持续的国际资金储备,用于应对危机和紧急状况及教育重建是必需的。联合国教育变革峰会呼吁各国做出新的承诺并采取行动,创建国际教育融资机制,建立更具韧性、包容性和创新性的教育系统,特别是通过推行远程学习,利用数字技术赋能构建混合教育系统,在因气候变化灾害、战争、冲突、不安全甚至流行病而关闭学校时确保学习可以继续。

应急教育财政是用于危机和紧急情况的应急响应资金和教育重建的国际储备资金。应急教育财政机制有助于各国政府为应对自然灾害、突发卫生事件和其他冲击做好准备,获得应急资源和及时获得危机应对资金,加强危机预防、准备和应对能力。我国在新冠疫情暴发时,第一时间开展大规模在线教学,为实现“停课不停学,停课不停教”提供了解决方案。学校重启和复学复课后,教育系统将应急措施转化为教育改革契机,实施国家教育数字化战略行动,线上线下教学实现融合发展和有序转换,确保了新冠疫情防控常态化背景下教育和学习的连续性。随着大数据、物联网、人工智能等前沿科技向学校渗透,混合教学成为未来新的教育形态。加快推进教育新基建和数字化转型,要充分发挥政府和市场两个方面的作用,构建强大的跨部门协作和公私合作伙伴关系,合理安排预算与紧急拨款,并鼓励企业和社会投资与捐赠,形成多渠道筹措教育信息化投入保障机制,为构建高质量教育体系提供重要支撑。

(三)公平分配教育经费,弥补学生学习差距

早在新冠疫情之前,世界业已面临学习危机。新冠疫情期间,处境不利的人群受到的影响更大,贫困加剧加之学校停课,互联网与电力资源匮乏等问题阻碍了数字化学习机会的公平获得,国际组织倡导教育经费分配要特别关注最弱势群体。联合国强调,“教育投资必须保持地域公平,以便农村、偏远地区和受突发情况影响的社区能够获得足够的基础设施、优秀教师和学习资源。教育投资应该保持社会经济公平,确保贫困家庭能够获得高质量的公共服务机会。教育投资还应增加弱势群体和种族获得公平优质的教育机会,例如,妇女和女孩、少数民族、残疾人、原住民和长期处于困境中的人群等。必须确保教育投资,不让任何个人和社区掉队。”教育变革必须应对现有学习差距和教育不平等现象的加剧、新学习差距的出现以及辍学人数增加的风险,解决教育中的排斥问题,确保经济脆弱社区、残疾人、女性、移民、难民和处境不利群体获得免费优质教育。

促进教育公平是我国基本教育政策。疫情期间开展“停课不停学”,重点关注医务人员子女、贫困家庭子女,父母失业或被病毒感染的儿童等各类群体,通过提供免费电子设备、学习资源包、网费补贴、特殊生活津贴等进行针对性帮扶。返校复课后,提供专项资金改善学校卫生设施设备条件,加强在线教育资源供给,对有需求的中小学生提供课后服务,最大程度满足不同学生的学习需求。我国教育存在区域、城乡、校际和群体发展不平衡的问题,包括外来务工人员随迁子女、农村留守儿童、残疾儿童以及家庭经济困难学生等群体在学习设施、资源获得和父母支持等方面处于不利地位,在教育质量和学习成果方面也存在差距。在推进中国式现代化、实现共同富裕的进程中,要持续加大教育投资,坚持“保基本、补短板、促公平、提质量”,经费使用进一步向困难地区、薄弱环节和弱势群体倾斜,将推进教育数字化和提高教师专业化水平予以重点保障,加快实现基本公共教育服务均等化,促进教育更加公平更高质量发展。

(四)提供国际公共产品,参与全球教育治理

国际组织是当今世界各国开展国际合作与参与国际事务的重要舞台,在全球教育治理中扮演着重要角色,特别是联合国及其附属机构通过设置政策议程、制定国际教育规则及开展金融性国际教育援助,影响全球教育发展和各国教育决策。新冠疫情期间,以UNESCO为代表的国际组织收集跨国数据、提出教育理念、形成政策倡议,为各国制定应急对策和复苏方案提供参考,同时加强国际协调和采取切实行动,应对新冠疫情冲击与全球性教育挑战。

我国倡导多边主义和国际合作,注重构建面向全球的教育合作伙伴关系,利用各种平台参与和推动全球多边的教育合作交流活动,并通过多边渠道提供对外教育援助和公共产品,逐渐从国际组织的受援国转变为贡献国,对外教育援助也已从早期的基础设施建设、短期教育培训等单项项目向协助构建教育体系的综合性教育援助发展。新冠疫情促使世界各国形成命运共同体,我国着力加强与有关国际组织合作,向有关国家提供力所能及的教育援助,包括分享抗疫复学经验、参与制定线上教学指南和提供教育应急援助资金,特别是信息技术、移动教学设备以及数字教学资源等都是各国极为关注和需要的。新冠疫情影响深远,世界百年未有之大变局加速演进,我国作为负责任大国,应始终秉持人类命运共同体理念,拓展与有关国际组织的合作空间,提供亟需的国际教育公共产品,为全球教育治理贡献智慧和力量,提升我国教育的国际影响力。

来源|《教育研究》2024年第2期

作者|王建(中国教育科学研究院教育财政研究所所长、研究员)